1990. aastatel, kui Eesti ehitas üles taas oma iseseisvat riiki, oli ka mujal maailmas üsna pöördeline avaliku sektori reformide aeg. Uue haldusjuhtimise reformide kesksed märksõnad olid erastamine, lepinguline delegeerimine, dereguleerimine, poliitilise ja administratiivse juhtimise eraldamine ning mõõdikupõhine juhtimine. Aga ka kodanikukeskne lähenemine ja bürokraatlike protseduuride vähendamine.

Ajal, mil Eestis oli vaja hakata looma alust riigi toimimisele, institutsioone üles ehitada ja regulatsioone kehtestada, mõjutasid meid trendid, mis tegelesid hoopis jäikade süsteemide lammutamise ning reeglite lõdvendamisega.   

1990. aastad oli ka aeg, mil maailmas toimus digirevolutsioon. Kui teised riigid hakkasid oma olemasolevaid protsesse digitaalseks muutma, siis meie saime algusest peale uutele tehnoloogiatele tugineda. 2000. aastate alguses tehti Eestis e-riigi jaoks olulised arenguhüpped, kui tõmmati käima X-tee, ID-kaart, asutuste veebilehed ja digiteenused. Arusaam, et riigi teenused peavad olema inimestele ja ettevõtetele mugavalt kättesaadavad, sai meile omaseks juba üsna varakult. 

Riigi laialivalgumisest koostööprobleemideni 

Järgmine tähtis verstapost Eesti riigihalduse arengus oli liitumine Euroopa Liiduga. 2004. aasta laienemisringis pöörati eraldi tähelepanu kandidaatriikide administratiivse võimekuse arendamisele – aidati avalikku teenistust üles ehitada, juurutada õigusriigi, avatuse ja läbipaistvuse ning tõhususe ja mõjususe põhimõtteid.

Eesti valis haldussuutlikkuse kriteeriumi täitmiseks ja selle demonstreerimiseks mitmete uute spetsialiseerunud (siht)asutuste loomise, mis olid keskvalitsusega nõrgalt seotud. Selline riigihalduse nn laialivalgumine ja eelpool kirjeldatud lammutamise ideoloogia viisid hiljem mitmete koostöö ja koordineerimise probleemideni, mida viimastel aastatel on püütud vastukaaluks lahendada asutuste konsolideerimisega. 

Pärast Euroopa Liiduga ühinemist kadus otsene väline surve Eesti riigisektori arendamisele. Järgnenud finants- ja majanduskriis ning kärpepoliitika tõid tugevalt päevakorrale riigisektori kulud. 2015. aasta riigikogu valimistel oli kesksel kohal debatt riigi jõukohasusest. 2017. aastal viidi ellu pikalt planeeritud haldusreform, kaotatid maavalitsused ning järgnenud on mitmed teised muudatused riigihalduse struktuuris. 

Kaasaegses riigivalitsemise diskussioonis on kesksed teemad koostöö ja koordineerimine, osapoolte kokku toomine, kohanemisvõimelisus ja avaliku sektori innovatsioon. Suuremad arengud on endiselt seotud digitehnoloogiatega - andmehaldus ehk andmete kasutamine koos andmekaitse reeglite täitmisega, masinõpe ja tehisintellekt. Kui 1990. aastatel oli avalikul sektoril tagurlik maine, siis tänapäeval nähakse riiki kui innovatsiooni eestvedajat ja võimaldajat.

Riigihaldusest väikeriigi halduseni 

Eesti on väikeriik, millel on riigina samasugused ülesanded nagu suurtel, kuid mille ressursid on oluliselt piiratumad. Meie valitsussektori kulude osakaal SKP-sse on kasvanud, kuid jääb siiski alla Euroopa Liidu keskmise (2021. andmetel oli EL- keskmine 51,6 protsenti, Eestis 42,3 protsenti). Eesti valitsussektori töötajate osakaal ehk riigipalgaliste osakaal tööjõulisest elanikkonnast on kõrgem kui EL-is keskmiselt ja on samuti järjest kasvanud (2019. aastal andmetel Eestis 22,7 protsenti, EL-is 19 protsenti). 

Kui väikeriik soovib täita samu ülesandeid ja pakkuda oma elanikele samasuguseid avalikke teenuseid nagu oodatakse suurelt riigilt, nõuab see muu hulgas ka proportsionaalselt enam tööjõudu ja süsteemide väljaehitamiseks tehtavaid kulutusi. Eesti ametnikud peavad ära tegema mitme välismaise kolleegi töö. Seetõttu on tõhususe otsingud olnud meie jaoks olulised. Ent veelgi enam sõltub riigisektori suurus sellest, milliseid ülesandeid riik endale võtab.

Riigikontroll on aastaid juhtinud tähelepanu, et esmatähtsad avalikud teenused pole rahuldavalt kättesaadavad ega jätkusuutlikud. Tõhususe parandamise kõrval oleme sunnitud mõtlema järjest enam uudsetele ja teistmoodi lahendustele. Oleme oma digiriigi lahenduste ja andmehalduse üle õigustatult uhked, kuid väljakutseid tuleb järjest enam juurde.

Väikeriikidel on ressursside piiratuse kõrval ka muud iseärasused, millega tuleks valitsemisel arvestada: asutuste ja ametikohade multifunktsionaalsus, üksikisikute suur mõju, suhete ja mitteformaalsete struktuuride tähtsus, prioriteetide seadmise vajadus, piiratud juhtimis- ja kontrollivõimalused või toetumine individuaalsele ekspertiisile.

Riigihalduse jaoks tähendab see, et iga inimene on oluline. Me ei saa endale lubada mittemotiveeritud või oma ametikoha nõuetele mittevastavaid avalikke teenistujaid. Tugev avalik teenistus on hea avaliku halduse võti. Väikeriigil pole ebaefektiivsuse või rumaluse talumise lõtku.

Ent teisalt võivad väikeriigis üksikisikud väga palju ära teha. Paindlikke ja uudseid lahendusi on väikeriigis olla palju lihtsam ellu viia kui suures ühiskonnas. Ent selleks ei saa me teha asju nii nagu teised, vaid peame leidma endale sobivad lahendused.

Kohalike omavalitsuste rollikahvel

Kohalikud omavalitsused ei ole küll riigihalduse osa, kuid haldusreformi võiks siiski pidada üheks suuremaks avaliku halduse reformiks viimasel kümnendil. Tagantjärele saab kinnitada, et lihtsalt omavalitsusüksuste suuremaks tegemine ei lahenda paljusid probleeme. Majanduslikult optimaalse teenuspiirkonna loomiseks jääks isegi mitme maakonna suurused omavalitsused väikeseks.

Ära ei tohi unustada, et omavalitsused pole üksnes teenusepakkumise üksused. Ei loe ainult majanduslikud kriteeriumid. Omavalitsus on ka põhiseaduslik institutsioon, kohaliku demokraatia tasand, mis peab saama kohaliku elu küsimusi otsustada iseseisvalt. Kui omavalitsused teha liialt suureks, kaoks ära nende põhiseaduslik mõte.  

Väikeriigis peaksime püüdlema palju loovate lahendusteni. Näiteks digiriigis on võimalik kujundada platvorm, kus ühetaolisi teenuseid saaks tänaste tehnoloogiatega pakkuda üle kogu Eesti keskselt palju paremini ning kohalikes küsimustes jääks omavalitsustele iseseisev demokraatlik otsustusõigus. Eelduseks on muidugi see, et suudame määratleda, milliste teenuste osas oleme valmis aktsepteerima regionaalseid erinevusi ning milliste puhul ootame ühetaolisust.

Digilahenduste peamine väärtus pole kulude kokkuhoid

Mitmetes riigireformi tegevuskavades on digitaliseerimist nähtud kui võimalust kulusid kokku hoida, pakkuda paremaid teenuseid ning vähendada bürokraatiat. Nüüdseks oleme õppinud, et kaasaegsed digiteenused ei ole raha kokkuhoiu koht.

Digitaliseerimine võimaldab kokku hoida lihtsamate tööde arvelt. Aga digiteenuste üles ehitamiseks, arendamiseks ja käigus hoidmiseks on vaja nii investeeringuid kui ka kõrgepalgalist tööjõudu. Just riigi IT-asutuste arvelt on tulnud viimaste aastate valitsussektori töötajate juurdekasv.

Kui lihtsalt olemasolevaid protsessid digitaliseerida, siis bürokraatia ei vähene. Kui põhiprotsess on vildakas, siis pole mõtet seda digitaliseerida. Avaliku teenuse tõhusus saab tuleneda eelkõige teenuse enda, mitte üksnes selle digilahenduse disainist. 

Digiriik ei peaks olema eesmärk omaette, vaid vahend lisandväärtuse saavutamiseks. See on võimalus mõtte- ja tegutsemisviisi muutmiseks, et kaasa aidata kasutajakesksemate avalike teenuste pakkumisele ning tõhusamale riigi töö organiseerimisele.

Digitehnoloogiad pakuvad platvormi, mis võimaldavad säästa nii teenuse osutaja kui ka Eesti elanike ja ettevõtete aega, vähendada bürokraatlikku koormust ja pakkuda teenuseid olenemata asukohast. Aga digiriigil on olnud panus ka majandusarengusse ja riigi rahvusvahelisse tegevusse. Riigi maine on avanud mitmetele erasektori ettevõtetele uksi. Meie lahendused lubavad ka väikeriigil osaleda edukalt suurte protsesside ja organisatsioonide eestvedamises.

Millega võiks poliitikud valimisprogramme koostades arvestada? 

Esiteks ootavad ametnikud poliitikutelt riigihalduse eesmärkide sõnastamist, mitte üksikute tegevuste välja lubamist. Et räägitaks inimestele vajalike võimaluste, teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi võtmes. Vaid nii on võimalik välja pakkuda alternatiivseid lahendusi, valida parimad vahendid, sobivad tehnoloogiad ja juhtimisvõtted eesmärkide saavutamiseks.

Tulemusjuhtimisest on Eestis palju räägitud, kuid siiani on pole täit selgust, milliseid tulemusi avalik sektor taotleb, kuidas neid mõõta ja saadud infot kasutada.  

Loovad ja uudsed lahendused saavad tekkida siis, kui me ei lukusta ennast ära konkreetsete välja lubatud tegevuste külge.

Nii näiteks tuleks tasuta ühistranspordi asemel rääkida vajadusest tagada inimestele mugavad ja taskukohased võimalused jõuda sobival ajal soovitud sihtpunkti ning jätta võimalus pakkuda innovaatilisi lahendusi.

Või 2019. aasta koalitsioonilepingus välja käidud riigiasutuste Tallinnast väljaviimise lubaduse asemel oleks võinud võtta eesmärgiks luua väljaspool Tallinna rohkem võimalusi riigi heaks töötada.

Asutuse juriidilise aadressi teise kohta viimine ei olnud nutikas lahendus ja rikkus väga hea regionaalpoliitilise eesmärgi ära. Praegu tunduvad kaugtöö ja paindlikud töömeetodid iseenesest mõistetavad, aga juba tollal oleks saanud sellist töötamise viisi eest vedada, kui riigiasutustel oleks lastud uudseid lahendusi ise välja pakkuda.  

Riigikogus 2021. aasta mais vastu võetud strateegias "Eesti 2035" seatakse eesmärgiks, et Eesti peaks olema uuendusmeelne, teadmiste loomist ning kasutamist väärtustav, usaldusväärne ja inimesekeskne riik. Neid sihte tasub silmas pidada ka erakondadel oma valimisprogramme üles ehitades, olles samas avatud meelega eesmärkide täitmiseks sobivate vahendite otsimisel. 

Teiseks tuleb tunnistada, et avalik sektor ei suuda kõiki inimeste probleeme lahendada. Piiratud ressursside tingimustes on oluline inimeste enda käitumisviis ja vastutus alates liikluskasvatusest ja tervisekäitumisest kuni prügi sorteerimise ja rahatarkuseni. Ka kodanikuhariduse pakkumine ja elanike käitumisharjumuste muutmine on riigi ülesanne. Ka küsimusi selle kohta, miks me üht või teist teenust üldse osutame ning mis on meile jõukohane, tuleks julgemalt küsida.

Väikeriigis on prioriteetide seadmine ja valikute tegemine oluline. Kui riik seda teadlikult ei tee, hakkab riigi ülesannete täitmine logisema sealt, kust me seda mingil juhul ei tahaks, näiteks esmatähtsate avalike teenuste arvelt.

Kolmandaks tuleb hoiduda sellistest lahendustest, mis suurendavad ametkondlikku egoismi, võitlust ressursside ja võimu pärast. Koordineerimisprobleemid ei ole kuhugi kadunud ega kao iseenesest ka asutuste konsolideerimisega. Horisontaalset vaadet ja eestvedamist võiks olla rohkem. Oluline on riik tervikuna ja inimesed, mitte organisatsioon, üksikud asutused või osakonnad. 

Kokkuvõtteks tasub meelde tuletada, et hästi toimiv riik aitab ellu viia vajalikke muutusi valdkonnapoliitikates, tagada riigi ülesannete täitmine, sealhulgas Eesti põhiseadusliku korra toimimine. Kui riigihaldus logiseb, on väga keeruline hariduses, kultuuris, majanduses, keskkonnapoliitikas või teistes valdkondades soovitud eesmärke saavutada.

Viimased kriisid on ehk taas meelde tuletanud, kui tähtis on hästi toimiv riik. Strateegias "Eesti 2035" nimetatud riigivalitsemise sihid - uuendusmeelsus, usaldusväärsus, teadmispõhisus ja inimesekesksus - on meid kaugele toonud ja võiksid aidata ka edaspidi suunda seada.  

"Valge elevant" on Vikerraadio, kolme Eesti mõttekoja (Praxis, Arenguseire Keskus, TTÜ Ragnar Nurkse Instituut) ja riigikontrolli koostöös valminud saate- ja artiklisari, milles loetletakse Eesti poliitika "valgeid elevante" ehk Eesti ühiskonnaelus pikaaegselt lahendamata probleeme, millest 2023. aasta riigikogu valimistel enam vaikida ei sünni, kui soovime saavutada riigikogus vastu võetud strateegia "Eesti 2035" eesmärke.