Eesti Panga ja valitsuse vastasseis pensionireformi mõjuanalüüsi osas tekitas elavat arutelu ja paljudel hulga kriitilisi küsimusi¹. Sellest arutelust lähtuvalt käsitlen selles artiklis, miks mõnikord valitsus ekspertide arvamust ei arvesta ning miks teatud olukordades võib see osutuda õigeks lahenduseks.

Selleks vaatleme demokraatia majandusliku efektiivsuse aluseid ning ekspertide rolli riigisüsteemis - kõike loomulikult pensioni teise samba valguses.

"Tavaliste inimeste" arvamus

1949. aastal avaldati Nature ajakirjas Francis Galtoni artikkel "Vox Populi"², milles autor käsitles demokraatlike otsustusprotsesside mõistlikkust läbi härja kaalu äraarvamise võistluse.

Kui üksikindiviidil on äärmiselt keeruline ära arvata, kui palju üks härg kaaluda võib, siis võistlustel osalenud 787 osaleja keskmine hinnang härja kaalule erines vaid ühe protsendi ulatuses õigest kaalust.

Galton tõi toimunu taustal paralleele demokraatlike valimistega, kus indiviidid saavad ise luua enda jaoks parima valitsuse ning koalitsioon kujutabki endast valijate tahete keskmist. Kui rahva tahe erineks sellest, mis samale rahvale päriselt hea või õige on, siis demokraatlikud ühiskonnad oleksid ammu konkurentsis teiste riigikorraldustega hääbunud või osutunud erakordselt ebaefektiivseks.

Pärast Galtonit on rahvaste tarkust kasutatud mitmetes valdkondades. Seda eriti majanduses ja investeerimisturgudel, kus on näidatud, et suurema massi "tavaliste inimeste" arvamus on tihti täpsem, võrreldes väikese ekspertide ringiga.³

Tuues need teadmised ja praktilised kogemused tänase pensionidebati valgusesse, tuleks siinkohal lisada, et suurem osa Eesti elanikke, seda sõltumata nende valitavast erakonnast, toetab teise samba vabatahtlikuks muutmist.⁴

Ekspertide roll

Võttes aluseks selle, et kõige täpsema tulemuse või parema lahenduse võib saada just küsides võimalikult paljude inimeste käest, tekib loomulikult küsimus, mis funktsiooni või rolli kannavad mõistliku otsustusprotsessi juures eksperdid.

Ekspertide roll on alati olnud praktiline. Iga üksikut küsimust ei ole kunagi efektiivne kutsuda tervet rahvast otsustama ning seetõttu saavad ja eksperdid peavadki tegema väiksemad otsused ise ning suuremate küsimuste puhul eelkõige andma endast kõrgemal seisvale organile sisendinfot otsuse tegemiseks.

Nii on andnud koalitsioon sisendit rahvale hääletada Euroopa Liiduga liitumise poolt, rahandusminister koalitsioonile soovitusi kärbete tegemiseks majandussurutise ajal ning ametnikud lugematutel kordadel enda ministritele.

Võib kahtluseta väita, et rõhuv enamus eksperte on nii minevikus kui ka praegu teinud oma tööd eeskujulikult ning viinud Eesti riiki kindlal sammul paremuse suunas.

Probleemid tekivad aga siis, kui jääb mulje, et tööd tehakse poolikult või kallutatult. Mis juhtub, kui ekspert annab kõrgemale instantsile sisendi, et tehtaval otsusel on ainult negatiivsed tagajärjed ning alternatiivil ainult positiivsed?

Paratamatult tekitab see koheselt usaldamatust selle eksperdi vastu. Lõpptulemusena otsustaja distantseerub eksperdist ning eksperdi funktsioon kaob.

Mis läks valesti?

Tuleme tagasi päevapoliitilise küsimuse juurde - mis läks valesti Eesti Panga pensionireformi mõjuanalüüsiga.

Eesti Pank tõi oma mõjuanalüüsis⁵ välja järeldused, mille kohaselt pensioni teise samba vabatahtlikuks muutmine vajab pikemat analüüsi ja kokkulepet. Väideti, et teise samba vabatahtlikkus võib kaasa tuua madalamad pensionid tulevikus.

Kui teha teine sammas vabatahtlikuks, siis peaks omakorda maksudega kindlustama, et teisest sambast ei oleks inimestel ikkagi mõistlik väljuda. Samuti leiti, et teise samba vabatahtlikkus muudaks majanduse hüplikuks ning paneks ebalikviidsed fondid olukorda, et nad peaksid tegema kahjudega kiirmüüki - Finance Estonia pidas seda probleemi isegi nii tõsiseks, et soovitas kehtestada teisest sambast väljujatele maks.⁶

Kuna Eesti Pank pole defineerinud, mida oleks vaja teise samba vabatahtlikkuse juures täpsemalt analüüsida või kellega mida kokku leppida, siis antud järeldusi on keeruline kommenteerida.

Groteskne on fakt, et teise samba loomine, mis oli oluliselt suurem töö käesolevast reformist, viidi omal ajal läbi kahe kuuga ja kaasas vaid väikest seltskonda.⁷

Mis puudutab hirme seoses fondide likviidsusega, siis sellele vastas kõige mittelikviidsema fondi juht, et likviidsus pole mingi probleem ja vajadusel saaks ta koheselt poole portfellist maha müüa.⁸

Viimane on loomulikult hea uudis teise sambaga liitunutele, sest sellega kaob igasugune õigustus Finance Estonia poolt pakutud täiendava maksu küsimiseks.

Majanduse heitlikkus on paraku liialt pikk ja keeruline teema käesolevas artiklis analüüsimiseks. Kui mõjuanalüüsi seda osa väga lihtsustada, siis jõutakse seisukohale, et rohkem kasutatavat raha ei tõsta elanike majanduslikku heaolu, sest nad tarbivad järgmise aasta eest lihtsalt ette ära. Analoogiliselt võiks väita, et kui saada suurem hulk eurosid palgaks, siis see ei tõstaks meie heaolu. Samuti ei kasutataks majandusse lisatud raha investeeringuteks või kui, siis ilma pikaajalise tulemuseta.

Huvitav on seegi, et ühest küljest hoiatab Eesti Pank, et teise samba vabatahtlikkus kuumendaks majandust ainult üle, kuid teistes analüüsides teatab lähenevast majanduslangusest, kus teise samba säästud võiksid majandust hoopiski stabiliseerida.⁹

Kas riik peaks teist sammast ehk pensionifondidesse rahade suunamist maksuvabastustega subsideerima? Teise sambaga seotud maksusoodustuste õigustatus sõltub otseselt sellest, kas teine sammas toob suuremad pensionid või hoopiski vähendab neid.

Majanduskasv ja fonditootlus

Mõjuanalüüsis tuuakse välja teise samba idee algdokument ehk maailmapanga 1994. aasta analüüs.¹⁰ Oma esimeses teise samba teemalises analüüsis näitasin, et teise samba mõistlikkuse jaoks on kriitilise tähtsusega võrrelda majanduskasvu ja fonditootlust.

Samal seisukohal on ka maailmapank, mis tõi eespool mainitud analüüsis välja, et esimene sammas kindlustab kõrgemad pensionid kõikidele põlvkondadele, kui majanduskasv ületab fonditootlust.

Seni on Eesti majanduskasv ületanud teise samba tootlust üle kahe korra. Eelduslikult oleks pidanud antud temaatikal olema keskne roll teise samba mõjuanalüüsis, kuid üllatuslikult jättis Eesti Pank selle teema hoopiski tähelepanuta ja luges teise samba tootluse prognoosi võrdseks Eesti majanduskasvuga.

Selle tõttu on tootluse prognoos kõrgem nii sellest, mis teise samba fondid seni on saavutanud, kui ka rahandusministeeriumi prognoosist. Ootus teise samba kõrgemast tootlusest mõjub eriti kummastavalt, kui nii Eesti, Euroopa¹¹ kui ka maailma¹² pikaajalised prognoosid näitavad majanduskasvude ja seega ka kapitalitootluste pidurdumist. Tootluse prognoosi alusloogikat Eesti Panga analüüsis ei põhjendatagi.

Maailmapanga analüüsist on ehk asjakohane ka tuua välja see, et teise samba üleminekuperioodiks peeti 20-aastast ajaraami ehk olukorras, kus teine sammas oleks mõistlik, oleksid pensionid süsteemi käivitamisel siiski 20 aastat võrreldes esimese sambaga väiksemad.

Rahandusministeeriumi prognooside järgi ületavad aga teise samba väljamaksed sissemakseid ligikaudu aastal 2060. See tähendab omakorda, et pensionisüsteemi võrdse maksukoormuse juures oleksid pensionid kõrgemad ainult esimese sambaga vähemalt aastani 2060. Kardeti, et maksukoormust peab tõstma tulevikus ja selle pärast tõsteti maksukoormus igaks juhuks 60 aastat ette ära.

Viimasel ajal on teise samba toetajate seas levinud optimism, et teise samba tootlused lähevad paremaks kohe, kui hakatakse rohkem aktsiatesse investeerima.

Paraku ei ole see ratsionaalne ootus, arvestades seda, et USA aktsiate ja võlakirjade näitel on viimase 220 aasta jooksul aktsiate tootlus ületanud võlakirjade tootlust ainult 40-aastase perioodi vältel aastatel 1943-1982.¹³

Analoogilise optimistliku lähenemise leiame mõjuanalüüsis olevast teise samba tootluse prognoosist väljamaksete faasis. Seni on olnud see tootlus negatiivne, kuid mõjuanalüüsis on võetud ilma põhjenduseta tootluseks kaks protsenti. See mõjub kummaliselt, sest näiteks Saksamaa 30 aastaste võlakirjade tootlus on nulli protsendi lähedal.

Järelikult peaksid pensionärid võtma turul riske või riik garanteerima tootlust. Riskid turul tähendavad seda, et elu lõpus võid kaotada ühe aastaga 25 protsenti oma säästudest, nagu juhtus teise samba tootlusega aastal 2008¹⁴, või tekitab teine sammas riigile garanteerimiskohustusi, mille tekkimise vältimine oli teise samba algne eesmärk.

Tuleks tegeleda juurprobleemiga

Pean äärmiselt oluliseks rõhutada veel üht kergesti märkamatuks jäävat detaili. Nimelt võrdles Eesti Pank teise sambaga ja ilma teise sambata isikute vara, kes muus osas olid üksteisega võrdsed.

"Näeme juba täna, et teise sambasse säästjatel on rohkem vara kui samade parameetritega inimestel, kes teise sambasse ei panusta," ütles Eesti Panga president Madis Müller.¹⁵

Analüüsist selgub, et teise sambaga liitunutel oli rohkem ettevõtlusvara ning samuti järeldatakse, et kõik varade erinevus on põhjustatud ainult sellest, kas isik liitus teise sambaga või mitte.

Seega tuleks Eesti Panga analüüsist järeldada, et teise sambaga liitmine muudab inimesi edukamateks ettevõtjateks. Jah, ka mulle tundub ebausutav, et kui kaks protsenti rohkem palka pensionisüsteemi maksta ning kontol kättesaamatut numbrit näha, siis see kedagi paremaks ettevõtjaks muudaks.

Alternatiivne selgitus oleks see, et teise sambaga otsustasid omal ajal liituda ettevõtlikumad inimesed - see avab aga võimaluse, et ettevõtlikumatel inimestel on ka muid varasid rohkem, mis omakorda muudab ülejäänud varaanalüüside tulemused kaheldavaks.

Eespool toodud põhjustel on kerge tekkima arvamus, et mõjuanalüüsi eesmärgiks oli näidata suuri probleeme pensionisüsteemis, mida teoorias ainult kohustuslik teine sammas võiks lahendada.

Samal ajal mindi mööda paljudest alternatiivsetest lahendustest. Näiteks sellest, et ka kõige suuremate riskide realiseerudes piisaks sellest, et 40 aasta pärast pensioniiga ligikaudu kaks aastat tõsta. Kui pensionisüsteemi kõige suuremaks probleemiks on Eesti vähene lasterikkus, siis tuleks tegeleda juurprobleemiga selle asemel, et pakkuda sümptomitele lahendusi, mis seni töötanud ei ole.

Meie kõigi arvamused on väärtuslikud, sest ühiselt diskuteerides leiame õige tee. See aga ei tähenda seda, et ekspertidel oleks mõistlik oma positsiooni ära kasutada tulemuste suunamiseks - ka siis, kui enda arvates tehakse järeleandmisi suurema hüvangu nimel.

Professionaalseks jäädes säilib ka usaldus ning saame tulevase artiklisarja pealkirjastada: "Demokraatia ja eksperdid."