Koroonakriis on ühiskondlikku arutellu toonud mitmeid uusi õigusnüansse, mille sisu on väärt teada enne, kui arvata, kas midagi on hästi või halvasti.

Oma tähelepanu on saanud NETS, korrakaitseseadus, üldvolitus, piirangud ja nende proportsionaalsus. Nüüd on järg üldkorralduse ja määruse käes, ehk alanud on diskussioon, et kumma õigusaktiga võib valitsus teha nõudeid ja piiranguid (haigena kodus, poes maskiga, pubide alkoholi müügi lõpp kell 22, test enne kontserti, rahvatantsuring ainult õues jne).

Olgu nüüd kohe artikli alguses siinkirjutaja seisukoht välja toodud: just piirangute üldkorralduse vorm ütleb kõige täpsemalt, mida vaja teha, seda saab vaidlustada õiguskantsler ja kohtusse pöörduda igaüks. Kohus võib ühe inimese kaebuse alusel tühistada terve valitsuse üldkorralduse ja tunnistada piirangunormi põhiseadusvastaseks. Nii on võimalik, kui seaduses on kirjas ainult üks sõna: "haldusakt".

Üldkorraldus või määrus – mis vahet seal on

Mis see üldkorraldus siis ikkagi on? Juba 1932. aastal¹ selgitati, et on olemas selliseid akte, mis puudutavad impersonaalselt näiteks linna ja selle elanikkonda, kogukonda või isegi kogu rahvast. Sellega korraldatakse üksikjuhtu ja viimase all mõeldakse sellist, mis kunagi enam ei kordu sellisel kujul ega sellises olustikus nagu lahendamise momendil.

Edasi selgitati, et üks ja sama sisu võib tunduda kord üldise, kord üksikuna. Üksikakt on see siis, kui akti abstraktne sisu on tegelikus elus siiski nii individuaalne, nii ühekordne, et seda ei ole mõeldav käsitseda üldakti vormis. Toonane näide oli üksik käsk inimestele kaevata piirirajoonides asuvate kinnistute kraave. Kui nad peaksid seda tegema igal aastal, siis oleks see üldine kohustus.

Üksikakt erineb üldaktist selle poolest, et lahendatakse midagi konkreetset, tegelikkuses aset leidnud või leidvat üksikut elulist juhtumit. Näiteks peatab tööinspektsioon töö ehitusplatsil, kuniks töölistel on kiivrid peas ja tellingud turvaliselt kinnitatud. See käsk on ajaliselt määratud alguse ja lõpuga.

Üksikaktiks oleva üldkorraldusega lahendatakse laiemat probleemi, milles ei saagi kõiki kohustatud isikuid välja tuua (nt Harjumaa pubides ei tohi alates kella 22. müüa alkoholi). Seega, mitte isikute ringi ebamäärasus, vaid üksikjuhtumi konkreetsus on see, mis eristab üldkorraldust üldaktist. Nt kui märtsis jää sulab, ei lubata kedagi järvejääle uisutama.

Nüüd võime proovida mõelda, mitu sarnast koroonanädalat on Eestis alates 2020. aasta kevadest olnud. Covid-19 tüvi toona, päevakajaline delta tüvi ja võimalikud variatsioonid tulevikus, vaktsiinid ja vaktsineerimise osakaal, haigeks jäämise ja tüsistuste osakaal, haiglakohtade arv, koroonatõend, teadmine ja uuringud.

Praegu ei sobi kriisi algul proovitud lahendused ja aasta pärast ilmselt praegused. Nii ei ole pandeemia ajal olnud ühte, üldist ja püsivat nõuet ega piirangut (nt kogunemistele), need on olnud erinevad, iga ajahetke epideemiale vastavad.

Seega, kui midagi peab tüüpolukordades tegema üldiste reeglite järgi kogu aeg, siis on lahenduseks üldnormid seaduses ja määruses. Näiteks liikluseeskirja üldised reeglid, ka tervishoius on neid rohkesti.

Nii tuntakse juba ammu eriti ohtlikke nakkushaiguseid nagu näiteks sügelised, leetrid, tuberkuloos, mumps, tuulerõuged. Neile on olemas kindel ravi ja ravijuhised ning need üldnormid ongi juba praegu kirjas ministri määruses. Väga paljud on olnud tuulerõuge-täpilised, määrinud sügelemise leevenduseks tinktuuri ja oodanud kodus (mitte lasteaias), millal terveks saab. Praegu on määruses napilt kirjas ka teadaolev info Covid-19 kohta: haiguse tunnused, isolatsioon, vaktsineerimine, juhised töökohale.

Valitsuse valitud tee

Kriitikud on öelnud, et valitsus ei tohiks piiranguid teha üldkorraldusega, sest erinevate piirangute korraldus kehtis kaua, eelmise aasta augustist selle aasta augustini. Et see pole ju ajutine. Samal ajal see, mis aasta otsa kehtis, oli vaid vorm või raam, mille sees muutusid piirangud pidevalt ja kohe, kui muutus viirus või epidemioloogiline olukord. Õigem oleks öelda, et epideemia ei muutunud ise, vaid selle tingis Eesti inimeste tegevus ja tegevusetus.

Mäletate, kuidas tekkis Eestis LAV-i tüve puhang? Inimene, kes pidi olema kodus karantiinis, läks perekondlikule koosviibimisele ja nakatas teisi.

Kui tavapärane ettekirjutus tehakse ühele isikule ühe probleemi lahendamiseks, siis Covid-19 korraldus pakkus lahendused ühes dokumendis korraga kõikides valdkondades ja tervele Eestile, hõlmates hariduse, reisimise, eneseisolatsiooni, sportimise, huvitegevuse, teatris ja kinos käimise, kaubanduse, spaad, usuharrastused, koosolekud, töökohad. Nii tehti ühe korraga x-arv erinevat üksikettekirjutust erineva teema ja erinevate inimeste jaoks.

Korraldust ehk selles kirjas olnud piiranguid muudeti aasta jooksul 44 korda, kord leebemaks, kord rangemaks. Ei olnud üks suur piirang, vaid olid ja on kümmekond valdkondlikku ettekirjutust midagi teha või tegemata jätta (koosolekud väikestes gruppides, distants poodides, pubide lahtiolekuaeg, sport ainult õues jne).

Seadus ütleb, et piirangud võivad olla ajutised, õige eesmärgiga ja sisult õiglased. Lahendused kaitsmaks inimesi haigeks jäämise eest tehti selle info alusel, mis oli otsustamise ajal teada. Kevadel polnud lubatud meelelahutus ei sees ega väljas, aga lubatud olid õuesport ja koosolekud. Ajutisus tulenes ja tuleneb viirusest, nakatumisest, vaktsineerimisest, haigeks jäämisest, ravivõimekusest jm olulisest ning – mis peamine – sellest, kuidas Eesti inimesed käituvad ja kas epideemia vastavalt käitumisele väheneb.

Vahepeal mõnd piirangut ei muudetud, aga siis olid need endiselt vajalikud uue ajahetke epideemia tõttu, neid kontrolliti ikkagi. Alati on tulnud lahendada uusi üksikjuhtumeid, millele eelnev lahendus enam ei sobinud. Aeg-ajalt on kritiseeritud mõnd üksikut piirangut (nt koosolekul osalejate arv õues) ja leitud, et sellel pole mõtet või et nakatutakse minimaalselt.

Kaheldes küsida on igati õigustatud. Siin on kohane näha suurt pilti ja mõelda ühel ajal kõikidele tegevustele, kus inimesed on lähikontaktis, mistõttu viirus levib (sportides, kontserdil, laadal, poes, koosolekul).

Ettevaatuspõhimõttel võib olla õige mõelda, et ka siis, kui üks tegevus ei too teistega võrreldes kaasa viiruse leviku märkimisväärselt suurt riski, võimendavad kõik sarnased tegevused kogumis ja koos üksteise mõju. Nii suureneb üldine nakkusoht.

Muidugi ei või ühtegi õigust ega vabadust meelevaldselt piirata. Aga kui kaitset vajavad põhiseaduse kõige olulisemad õigused nagu elu ja tervis, kui ühel hetkel on väga vähe haiglakohti, kui hakatakse edasi lükkama plaanilist ravi (paljud inimesed jäävad muude haiguste õigeaegsest ravist ilma), siis võib sellist üldisemat kaalutlust arvestada.

Näiteks oli aprilli alguses haiglas 700 Covid-19 patsienti, ööpäevas suri kuus inimest, levis agressiivne Briti tüvi, vaktsineerimisvõimalusi polnud ja haigestumine oli laialdane. Haiglate olukord oli kriitiline, sest sinna pöördus üha enam inimesi ning uusi voodikohti sai avada üksnes plaaniliste ravikohtade arvel (keegi, kes oli oodanud oma ravi, jäi sellest ilma). Kõiki piiranguid ei saanud leevendada ka mais, sest kohale jõudsid kevadise koolivaheaja mõju ja uued nakatumised.

Kui ühel kaalukausil on ca 700 haiglas ja oma kodudes haige olnud inimest ja haigeks jääda võivate inimeste elu ja tervis pluss veel nende numbriliselt teadmata inimeste tervis, kelle plaanipärast ravi tulnuks edasi lükata, ning teisel kaalukausil inimesed, kes soovisid sportida, meelt avaldada või meelt lahutada, siis võib valitsuse valikut mõista.

Avalikus diskussioonis on liiga suure ja väära kaalu saanud mõte, nagu sõltuksid piirangud valitsuse omavolist. Nii see ei ole. Pole vale öelda, et olenevalt olukorrast ei tohi valitsus jätta piiranguid kehtestamata. Seda siis, kui ohus on elu, väga paljude tervis, arstiabi, hariduse, turvalisuse vms hüve kättesaadavus, mis vajab põhiseaduse kõige kõrgemat kaitset.

Kui valitsus vajalikke piiranguid ei kehtesta, siis võib öelda, et kellegi surm või haigeks jäämine või see, et pole õpetajaid, päästjaid, politseinikke ega arste, sest nad kõik on haiged, on põhjuslikus seoses sellega, et valitsus ei teinud mitte midagi.

Riigil tervikuna pole võimalusi mõelda stiilis tahan/ei taha, teen/ei tee. Riigil tervikuna on ainult kohustused. Terviseametil ja valitsusel on põhiseadusest ja seadustest tulenev kahetine kohustus kaitsta inimeste elu ja tervist (riigi kohustus olla aktiivne), riigi üldist toimimist (koolid, politsei, pääste, kohtud) ning mitte minna piirangutega kaugemale kui minimaalselt vajalik (riigi kohustus hoiduda nt ettevõtluse, kogunemisvabaduse piiramisest).

Kui sulgeda ühiskond, pidurdaks see viiruse levikut, kuid teeks haiget vabadustele ja erasektorile. Kui hoida kõik avatuna, jääksid paljud haigeks või isegi sureksid. Nende kahe täiesti erineva eesmärgi vahel õiglase tasakaalu leidmine ongi olnud valitsuse kohustus. Mitte kaalumise võimalus, vaid kaalutluskohustus.

Üldkorraldusega kohtusse

Üldkorralduse kui üksikakti ja määruse kui üldakti arutelus on oluline koht õiguskaitsel ja riigi tekitatud kahju heastamisel (riigivastutus). Ka parima tahtmise juures ei saa välistada, et valitsuse terve riigi ja kogu valdkonna jaoks tehtud piirangus võib olla mõni eluline juhtum, millele üldine lahendus ei sobi. Selle üksikprobleemi lahendamine valitsuse juures või kohtus on selleks kõige õigem koht. Teatavasti peatas kohus 2021. aasta kevadel ühe teatri jaoks üldkorralduse keelu ja lubas teha etendusi, mille ajal publik oli oma autodes ega puutunud teistega kokku.

Üks esimesi juhiseid, mille valitsus ettevõtete ja teiste jaoks 2020. aasta kevadel koostas, oli see, kuidas vaidlustada piiranguid ja nõuda kahju hüvitamist.

Võib täiesti nõustuda riigikohtunik Ivo Pilvingu seisukohaga, et oma riigiga kohtuskäimist ei pea keegi häbenema. Eesti riik ei satu kriisi ega tema aluspõhimõtted ohtu sellest, kui kohus teeb aeg-ajalt kindlaks mõne ametniku õigusrikkumise või koguni seaduse põhiseadusvastasuse. Riik satub kriisi sellest, kui puudub võimalus õigusrikkumisi kindlaks teha ja sanktsioneerida. See, kas riik lubab kodanikel riigi vastu kohtusse minna, on õigusriigi lakmuspaber.²

On hea ja ülioluline, et valitsuse üldkorralduse mõnd piirangut saab kohtus vaidlustada igaüks ise ja nõuda, et kahju hüvitatakse. Määrusega see nii lihtne ei ole, seda otse kohtus vaidlustada ei saa. Määruse saab kehtetuks tunnistada vaid riigikohus ja kahju hüvitamiseks on lahendus ebasoodsam.

Kui kohus lahendab ühe inimese või isiku kaebust üldkorralduse piirangu peale, siis saab kohus teha sellise otsuse, mis on tema hinnangul kõige õiglasem: piirangu tühistada, teha valitsusele ettekirjutusi ja mõista välja kahjuhüvitisi.

Õiglase lahenduse võimalus on kaalukas iseäranis just kriisi ajal ja üldkorraldusega, mis ei ole ei määrus, aga ei ole ka ühe isiku ja ühe probleemi lahendamise ettekirjutus, vaid midagi vahepealset. Sel juhul on oluline, et olemas oleks kiire ja kättesaadav õiguskaitse.

Seaduses on kirjas, et haldusakti tühistamise või tühisuse tuvastamise korral kehtib kohtuotsus kõigi isikute kohta. Silmas on peetud ühetaolist ja võrdset olukorda. Nii on kohus peatanud üldkorralduse piirangu ainult ühe kaebuse esitajale, kuid on ka selliseid otsuseid, millega piirang on tühistatud kõikide jaoks, näiteks siis, kui linnavalitsus ületas seaduse piire alkoholi müüki keelates või kui vangla kehtestas seadusevastase piirangu kinnipeetavatele.

Üldkorralduse juhul oleneb kõik konkreetsest elulisest juhtumist. Nii võib juhtuda ka mõne Covid-19-piiranguga. See võib olla õiglane 99 protsendi, aga ebaõiglane ühe protsendi jaoks. Siis ongi õige, et kohus jätab kehtima piirangu seal, kus see on inimeste elu ja tervise kaitseks vajalik, tühistab aga sellel juhul, kui nii ei ole.

Kui aga valitsus teeks piirangu seaduse piire ületades või ei kaaluks ega põhjendaks piirangu vajalikkust, oleks see ilmselgelt õigusvastane kõikide jaoks. Praegu on osa põhjendusi korralduses, osa www.kriis.ee veebilehel olevas seletuskirjas. Need koostatakse väga lühikese aja jooksul reaktsioonina muutunud oludele (täna uus info, homme või ülehomme uued piirangud või leevendused).

Seadus lubab, et haldusakti põhjendused võivad olla haldusaktis endas või muus aktis, millele on viidatud. Ühtegi korraldust ega seletuskirja pärast vastuvõtmist ei muudeta, mistõttu saab igaüks, sh kohus hinnata nende õiguspärasust piirangu kehtestamise ajahetkel.

Kohus saab lisaks kontrollida, kas see seaduse või määruse norm, mis andis õiguse otsustada, on põhiseaduspärane. Kriisiaegne näide on olemas: 17.05.2020 esitati ministeeriumile toetuse taotlus, 19.06.2020 keelduti toetuse andmisest, 26.10.2020 tühistas halduskohus otsuse ja saatis põhiseadusvastase normi riigikohtusse, 22.12.2020 tunnistas riigikohus selle põhiseadusevastaseks ning pärast seda määras ministeerium toetuse.

Avalikus diskussioonis on öeldud, justkui olevat üldkorraldusega piirangute kehtestamine valitsuse jaoks mugavam. Haldusõiguse teooria ja kehtiva õiguse järgi võiks aga väita vastupidist: kui akti andja ei tahaks, et kõik vaidlused jõuavad lihtsalt kohtusse, võiks ta eelistada määruse vormi.

Praegu ei saa ükski inimene kohtus vaidlustada, et läkaköha ja sügelistega peab olema kodus ning leetritesse haigestununa ei või haiglasse minna ühistranspordiga, need on määruses. Määruse vaidlustamiseks peab inimene ära ootama, millal riik teeb selle alusel otsuse (nt ei registreeri politsei määruse piirangu tõttu avalikku koosolekut) ja siis minema vaidlusega kohtusse. Kohus kontrollib politsei toimingut ja näeb, et määrus ei lubanud politseil muud teha. Järelikult on probleem määruses ja halduskohus viib vaidluse riigikohtusse.

Teine võimalus on see, et kõik võivad määruse normi vaidlustada õiguskantsleri juures, kes saab samuti viia vaidluse riigikohtusse. See tähendaks praegu, et määruse vormi korral langeks kohtus vaidlustamise koormus valdavalt just õiguskantslerile, veel kord: inimene ise määrust kohtus vaidlustada ei saa.

Üldkorraldusega õiguskantsleri juurde

Üldkorralduse tervikuna või mõne piirangu saab vaidlustada õiguskantsler ja soovitada see ära muuta. Näiteks ütles juba 2012. aastal õiguskantsler vanglale, et kui vangla kodukorras (see on üldkorraldus) pole kirjas põhjendusi, pole see õiguspärane.

Alates 2020. aasta kriisi algusest on õiguskantsler kontrollinud ja vaidlustanud arvukalt üldkorraldusi: ministri lennupiirangud, ülikooli maskikohustus, vangla Covid-19 meetmed, alkoholimüügi piirang, distantsõpe koolides. Seadus annab õiguskantslerile võimaluse uurida probleemi nii pöördumise alusel kui ka oma algatusel. Nii saab probleemi lahendada tervikuna ja lühikese aja jooksul, sealjuures liigse bürokraatiata.

Tõsi, õiguskantsler ei saa viia üldkorralduse vaidlust kohtusse. Kuid kas seda on üldse vaja, kui probleemid lahendatakse õiguskantsleri autoriteetse soovituse alusel? Õiguskantsler ja tema nõunikud on olnud Covid-19-kriisi ajal oma tarkusega suure osa piirangute loomise juures. Põhiseaduse õiguskantsleri institutsioon on unikaalne lahendus, kuidas iga õiguskantsler saab valida oma prioriteedid ja kujundada sellise institutsiooni, mis aitab ühiskonda kõige sobivamal moel.

Nagu öeldud, saab õiguskantsler riigikohtus vaidlustada üldnorme ehk seadust ja määrust. Ta ei esinda konkreetset inimest ega ettevõtet, tema analüüs on üldine ja abstraktne. Kui riigikohus ütleb, et norm on põhiseadusvastane, siis ei tühista see automaatselt ühtegi mineviku üksikotsust, näiteks toetustaotluseid uuesti üle ei vaadataks.

Põhiseadus ja õigusriik

Tegelikult pole kohta mõttel, mida akti vastuvõtja tahab või ei taha või mis võiks olla mugavam. Sisu loeb ning kui mõni piirang lahendab konkreetset üksikjuhtu, on see sisult üldkorraldus ehk ettekirjutus ka siis, kui on kirja pandud määrusesse.

Nakkushaigustega on praegu nii, et üldised juhised ja nõuded teada-tuntud ohtlikele haigustele on määruses, seal on ka napp teadaolev info Covid-19 kohta, aga enamik Covid-19 piirangutest on valitsuse korraldustes. Esimene on üldakt, teine on üksikakt.

See on nii, sest ikka veel pole Covid-19 muutunud piisavalt püsivaks, et teada, kuidas see käitub ja mis selle vastu aitab. Kui teha konkreetsed piirangud määrusega (nt siseruumis usuharrastuse 50 inimese piirang), ei muuda see piirangu olemust ehk üksiknorm ei muutu üldnormiks. Siis jätab määrus inimesele vale mulje.

See iga natukese aja tagant muudetav piirang oleks jätkuvalt olemuselt üksikjuhtumi ettekirjutus, mille algus ja lõpp sõltub epideemia muutusest. Küll aga muutuks õigusruum segaseks ning võiks tõepoolest tekkida olukord, et inimesed ei oska hinnata, millal pöörduda kohtusse ja millal õiguskantsleri poole. Isegi kõik advokaadid ei pruugi osata.

Kui lugeja tunneb ärritunult, et ta ei saa enam juriidika nüanssidest aru, siis just sellist selgusetust on valitsus soovinud kriisi algusest saati vältida. Kriisi oludes peab olema õiguskaitse tegelik, tõhus ja lihtsalt kättesaadav.

Riigikogu loodud NETS-i määruse ja üksikakti (sh üldkorralduse) lahendustel on oma hea ja oluline loogika – kui Covid-19 muutub püsivaks ja kindlakujuliseks, sellele on olemas ravi ning kindlad ennetus- ja tõrjemeetmed ning epideemiat enam ei ole, saab ravi- ja käitumisjuhised kehtestada määrusega. Siis pole valitsuse ega terviseameti täiendavaid piiranguid üldse vaja.

Kui aga tekib haiguspuhang, saab inimesi ja ühiskonda kaitsta täiendavate, mõtestatud piirangute ja nõuetega. Sisend tuleb epidemioloogidelt, volitused seadusest ning õiguskaitse õiguskantslerilt ja kohtult.

Helen Kranich on haldusõiguse jurist ja õppejõud ning justiitsministeeriumi avaliku õiguse talituse nõunik.