Peaminister Kaja Kallas teatas möödunud nädalal, et kuna opositsioon esitas parlamendi töö takistamise eesmärgil maksutõusude ja perehüvitiste seaduse eelnõule üle 1500 muudatusettepaneku, on valitsus sunnitud siduma eelnõud usaldushääletusega.

Nii eelnõude usaldushääletusega sidumine kui ka obstruktsioon on parlamentaarse demokraatia instrument, mistõttu on nende kasutamine õiguslikult lubatav ja poliitiliselt mõistetav.

Sellekevadine mõõduvõtmine riigikogus tõstatas järjekordselt küsimuse, kus on nende tööriistade rakendamise piirid ehk millal muutuvad demokraatia instrumendid demokraatia pärssijateks?

Põhiseadus näeb ette, et valitsus võib siduda riigikogule esitatud eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega. Põhiseadus ei sätesta ega saagi sätestada seda, mitu korda mingi ajaperioodi jooksul või millise ajalise intervalliga või milliste eelnõude suhtes võib valitsus usaldushääletust kasutada.

Põhiseaduse kohaselt on riigikogu liikmel seaduste algatamise ja arupärimiste esitamise õigus. Põhiseadus ei sätesta ega saagi sätestada, mitu korda mingi ajaperioodi jooksul või millise ajalise intervalliga või kui suurel hulgal võib riigikogu liige algatada seaduseelnõusid ja esitada arupärimisi. Vaid põhiseaduse § 74 lg 2 annab kaudse orientiiri väiteks, et arupärimiste hulk ei saa olla suurem kui on riigikogu füüsiline võimekus tagada arupärimistele vastamine riigikogu istungil kahekümne istungipäeva jooksul.

Põhiseaduse kohaselt võtab riigikogu vastu seaduseid ja otsuseid. Kas parlamendi vähemus võib riigikogu tegevuse seisata sellisel määral ja viisil, et riigikogu ei saa oma põhiseaduslikke ülesandeid täita? Vastus sellele retoorilisele küsimusele on loomulikult "ei". Põhiseaduse mõtte kohaselt ei või riigikogu tööd piiritult takistada.

Kas kehtiv seadus on piisav, et obstruktsiooni ületada?

Kehtiv riigikogu kodu- ja töökorra seadus (RKKTS) on selleks puudulik. Selgeid volitusnorme, rääkimata obstruktsiooni piiramise parameetritest RKKTS-ist ei leia.

Väga loomingulise tõlgendamisega võib ju jõuda seisukohale, et RKKTS-i § 13 lg 1 (riigikogu juhatus korraldab riigikogu tööd), § 13 lg 2 punkt 4 (riigikogu juhatus võtab eelnõusid menetlusse), § 13 lg 2 punkt 18 (riigikogu juhatus otsustab seadusega reguleerimata protseduuriküsimused) ja § 13 lg 2 punkt 21 (riigikogu juhatuse korraldab riigikogu tööd muul viisil) annavad riigikogu juhatusele volitused obstruktsiooni piiramiseks.

Tegemist on tõlgendusega, millega püütakse ületada kirjutatud õiguse lünka, mistõttu tuleb sellesse suhtuda märkimisväärse skepsisega.

Kuidas tagada parlamendi töövõime nii, et oleks kaitstud poliitilise enamuse õigus oma poliitikat ellu viia ja vähemuse õigus olla päriselt ära kuulatud ja arvesse võetud?

Kaunis oleks, kui riigikogus esindatud erakonnad sõlmiksid kokkuleppe, mille kohaselt võimulolijad tarvitaksid eelnõude usaldusküsimusega sidumist ja teisi nn poliitilise teerulli arsenali kuuluvaid meetmeid erakordselt harva ning parlamentaarne vähemus rakendaks obstruktsiooni ainult äärmise vajaduse korral. Poliitilist realiteeti silmas pidades võib sellise erakondade ülese kokkuleppe uskujaid pidada fanaatilisteks unistajateks.

Ettepanekud

Piirideta obstruktsiooni raamistamiseks ja koalitsiooni teerullipoliitika ohjeldamiseks esitame alljärgneva kaheosalise ettepaneku. Ettepaneku mõlemad osad on teineteist tingivas sõltuvuses, mistõttu neid ei oleks mõistlik rakendada teineteisest lahus. Meie käsitlus ja ettepanekud on erakondlikus tähenduses apoliitilised ega sõltu vähimalgi määral sellest, millised erakonnad on võimul.

Esiteks tuleks RKKTS-is sätestada maksimaalselt võimalikus ulatuses parameetrid piiramaks parlamendi töö tahtliku takistamist. Samuti tuleks seaduses täpselt sätestada riigikogu juhatuse volitused obstruktsiooni piiramisel. Ilmselt on selles küsimuses tarvilik loobuda konsensuse nõudest ning kehtestada riigikogu juhatusele häälteenamusega otsuste tegemise kord.

Õigustuse sellisteks muudatusteks leiab põhiseadusest endast. Põhiseaduses ette nähtud õiguste teostamine ei tohi ulatuda piirini, kus teised samasuguste õiguste kandjad ei saa oma õigusi teostada või on nende õiguste teostamine ülemääraselt ja ebamõistlikult raskendatud.

Võib ju ette kujutada, et ainuüksi üks riigikogu liige on oma tugimeeskonna toel võimeline ummistama riigikogu eelnõudega viisil, kus teistel seadusandliku initsiatiivi õigustatud subjektidel on võimatu või mõttetu oma eelnõude algatamise õigust teostada. Rääkimata sellest, kui obstruktsiooniga muudetakse riigikogu sisuliselt töövõimetuks või tekitatakse olukord, kus võimulolijad ei saa oma poliitikat realiseerida õiguslikult korrektsel viisil.

Obstruktsiooni piiramisel tuleb tasakaalustamiseks anda opositsioonile täiendav kaitsemehhanism, mis lisaks opositsiooni õiguste kaitsele järgib ka koalitsiooni teerullipoliitika ohjeldamise eesmärki.

Ettepaneku teine osa tõukub riigireformi sihtasutuse kontseptsioonist ja ettepanekutest. Riigikogu opositsioonile tuleks anda õigus esitada riigikohtusse taotlus mittejõustunud seaduse põhiseaduspärasuse kontrolliks. Põhiseaduspärasuse kontroll peaks hõlmama nii materiaalõiguslikku sisu kui ka menetluslikke aspekte, sealhulgas hea õigusloome tava järgimist enne eelnõu riigikogu menetlusse andmist.

Riigikogu vähemuse õigust sellist taotlust esitada saab kasutada parlamentaarse demokraatia toetamiseks, parlamendi enamuse võimu kuritarvitamise ära hoidmiseks ehk enamuse tahte hoidmiseks põhiseaduse raamides.

Vaidlustada saaks seadust, mis on vastu võetud, kuid ei ole veel jõustunud ehk taotlus tuleb esitada kümne päeva jooksul. Taotluse esitamine peataks seaduse jõustumise kohtumenetluse ajaks.

Selleks, et seda süsteemi ei saaks üksikud opositsioonierakonnad kuritarvitada, peaks taotluse esitamiseks olema kehtestatud nõue suhteliselt suure arvu opositsioonisaadikute liitumiseks taotlusega. Riigireformi sihtasutuse ettepaneku kohaselt võiks olla sobilik 31 riigikogu liikme nõue eelnimetatud taotluse esitamiseks.

Võimuerakonnad on koalitsioonileppes seadnud eesmärgiks riigikogu ja üldise poliitilise töökultuuri parandamise. Eelkirjeldatud ettepaneku elluviimine võiks olla üheks märgiks, et seda lubadust mõeldi tõsiselt.

Loomulikult võib ka mitte midagi teha. Sellisel juhul oleme lasknud käest võimaluse kaitsta demokraatiat demokraatia enda eest.