Eesti valitsussektori eelarvepositsioon on kasvavas puudujäägis ning uus valitsus on asunud seda probleemi lahendama. Kulude kasvu plaanitakse piirata ja tulude poolt kosutada maksutõusudega.

See on ootuspäraselt tekitanud vastakaid reaktsioone. Kõige ilmsema kõhkluse valitsuse poliitika osas võib vast sõnastada küsimusena: kui hea idee on praegustes majanduslanguse oludes tegeleda avaliku sektori kärpimise ning maksude tõstmisega?

Esmapilgul võiks seda pidada majanduse langust võimendavaks poliitikaks. Seda on tunnistanud ka valitsuse liikmed ise.

Tekib küsimus, kas uuendatud koalitsioonileppe eesmärk viia majandus kasvule on teoreetiliseltki valitud poliitikaga saavutatav. Selle hindamist raskendab ka plaanitava fiskaalpoliitika mitmekesine ja mõneti vastuoluline iseloom: kehtestatakse uusi makse ja tõstetakse olemasolevaid, samal ajal maksuküür kaotatakse ehk sisuliselt maksuvaba tulu suurendatakse, lisaks ühtesid kulusid kärbitakse ja teisi suurendatakse. Tervikpildi tajumine selles virrvarris on kaunis keeruline.

Fiskaalpoliitika jääb endiselt majandust elavdavaks

Kõigepealt tasub märgata, et eelarvedefitsiiti oluliselt ei vähendata. See hoitakse vähemalt paaril järgmisel aastal kolme protsendi juures SKP-st, praeguse 3,5 protsendi asemel. Seega jääb valitsussektor endiselt majandust ergutama ehk panustab sinna rohkem raha, kui sealt välja võtab.

Kuigi 2025. aasta eelarvet alles koostatakse ja täpsed arvud pole veel käepärast, tundub, et vaatamata majandamis- ja tööjõukulude kärpimisele valitsussektori eelarvekulud tervikuna ikkagi suurenevad, leevendades maksutõusude pärssivat mõju. Samal ajal on selge, et mingi löögi majandus valitsuse kokkuhoiukavast saab. Kuigi majandust stimuleeritakse edasi, tehakse seda endisest väiksemas mahus ehk fiskaalselt rakendatakse ikkagi kasinamat poliitikat.

Majanduskasvu vaates on probleem ka selles, et valdav osa maksutõusudega riigikaitse jaoks kogutavast rahast liigub ilmselt Eesti majandusest välja. Pean silmas näiteks relvasüsteemide või moonavaru oste. Eesti majanduse kogutoodangusse ja elanike sissetulekutesse need otseselt ei panusta, üksnes kaudselt läbi turvatunde kasvu ja väheneva sõjaohu.

Kuigi valitsuse plaan tundub olevat arvestatav osa kasvavatest kaitsekuludest kas otseselt või kaudselt Eestisse jätta või siia tagasi tuua, siis millises mahus ja kui kiiresti see õnnestub, on praegu raske hinnata.

Valitud lähenemist majanduskasvu saavutamisel ei saa siiski päris lootusetuks pidada. Majanduses toimuvad protsessid ei ole tavaliselt ühesuunalised ja milline neist lõpuks domineerib ning rohkem esile tõuseb, selgub sageli alles tagantjärele. Määravaks võib saada näiteks see, mis kulusid kärbitakse, milliseid toetavaid meetmeid rakendatakse või kui halvas seisus majandus parasjagu on.

Konkreetselt kasinuspoliitika kohta on uuringutega leitud tõendeid, et see võib teatud tingimustes anda ka tulemuse, mida osa majandusteadlasi nimetab ekspansiivseks kasinuseks. Saab välja tuua vähemalt kolm erinevat selgitust, kuidas fiskaalne kasinus võib majandust vastupidiselt tavaloogikale hoopis aktiviseerida.

Madalam eelarvedefitsiit stimuleerib erainvesteeringuid

Esiteks võiks valitsuse väiksem eelarvepuudujääk ja seega ka madalam laenu- ja võlakoormus parandada erasektori ligipääsu laenurahale, millega rahastada investeeringuid. Tundub, et see on üks mehhanism, millele ka valitsus loodab, kuna madalamad intressid ja nende seos eelarvepuudujäägi vähendamisega on otsesõnu ära mainitud uues koalitsioonileppes.

Teoreetiliselt võib puudujäägi vähendamine tõesti laenamise hinda ehk intressimäärasid soodsamaks teha, näiteks läbi parema riigireitingu. Mäletatavasti Eesti riigireiting eelmisel aastal just halvenes, peamiselt küll Ukraina sõja tõttu.

Lisaks, kui valitsus hakkab oma üha suurenevat võlga rahastama kodumaise laenuressursiga, võib ta erasektori säästud finantsturul ettevõtjate eest endale napsata ja ka seeläbi osa erainvesteeringuid majandusest välja tõrjuda. Seega eelarvedefitsiidi kontrolli all hoidmine majanduse väljavaateid pikaajaliseks kasvuks kindlasti suurendab. Isegi kui intressimäärad tuntavalt ei vähene, annab see ettevõtjatele teatud perioodiks rohkem kindlust, et valitsus sellel rindel olukorda vähemalt ei halvenda.

Avaliku sektori kärped võivad mõjutada tarbijate sissetulekuootusi

Teisena tasub jälgida tarbijate reageeringut. Et tarbimiskulud moodustavad ligikaudu poole SKP-st, võivad selle muutused olla üsna määravad majanduse üldisele käekäigule. Erinevad maksutõusud kokkuvõttes muidugi tarbimist vähendavad, kuna tarbijate ostujõud langeb. Ka eelarvekulude valikuline kärpimine mõjutab osade majapidamiste tulusid ja tarbimist negatiivselt.

Ühe tuntud majandusteooria kohaselt võib valitsussektori kärbe käivitada ka vastupidise protsessi. Kuna kokkuhoid avalikus sektoris annab majapidamistele kindlust, et tulevikus ei ole vaja karta suurt maksutõusu, kasvavad tarbijate ootused ka oma tulevastele netosissetulekutele. Selle teadmise najal võib osa tarbijate praegune tarbimiskalduvus suureneda.

Mõeldes Ukrainas toimuvale sõjategevusele, majanduse haprale seisule ning mitmele hindasid kergitavale maksutõusule lähiaastatel tuleb tarbimiskäitumises positiivsete arengute nägijaid pidada siiski pigem optimistideks. Päris imede valdkonda ma seda siiski ei loeks.

Kavandatavas maksupoliitikas on ka tarbimist soosivaid elemente: maksuküüru kaotamine 2026. aastal või julgeolekumaksu ajutine iseloom ja läbipaistev eesmärk. Lisaks on majapidamiste hoiuste maht praegu üks aegade kõrgemaid. Seega tundub majapidamistel olevat ka piisavalt vahendid tarbimist rahastada.

Positiivse efekti saavutamiseks majandusele ei ole tingimata vaja kogutarbimise üldise taseme kasvu, mis maksukoormuse suurenemise tingimustes oleks ebarealistlik. Kuna suur osa maksutõusudest laekuvast rahast jõuab valitsussektori eelarve kaudu tagasi majandusse, võib majanduskasvu hoogustumiseks piisata sellestki, kui tarbimise langus jääb väiksemaks kui maksukoormuse tõus. Teisisõnu, ämber võib küll lekkida, kuid kui ülalt piisavalt vett juurde valada, võib veetase ikkagi tõusta.

Kusjuures riigikaitselaenu võtmine julgeolekumaksu kehtestamise asemel ei pruugi tarbimise toetamisel olla tingimata parem lahendus. Nii nagu kulude ja eelarvedefitsiidi vähendamine võib tõsta tarbijate ootuseid tulevastele netosissetulekutele, võivad laenuga üha suureneva eelarvedefitsiidi rahastamist tarbijad tajuda suurema maksukoormusena tulevikus. See tähendab nende jaoks ka madalamaid netosissetulekuid ja võib suunata praegust tarbimist vähendama. Seega võib laenu mõju selle teooria järgi olla maksutõusudega üsna sarnane.

Kasinuspoliitika vähendab palgasurvet erasektoris

Kellele esimesed kaks selgitust väga veenvad või lootustandvad ei tundu, siis kolmandaks vabastab avaliku sektori kärpimine ja selle raames ametikohtade arvu vähendamine tööjõudu erasektori jaoks. Sisuliselt saaks tööjõud efektiivsemalt ümber paikneda.

See võib leevendada teatud sektorite tööjõupuudust ja vähendada palgasurvet, mis omakorda suurendab ettevõtjate kasumiootusi ja erainvesteeringuid. Eriti võiksid sellest võita just eksportivad sektorid ja ettevõtted, kes peavad püsima konkurentsis rahvusvahelistel turgudel.

Kavandatavad maksutõusud töötavad sellele küll vastu, palgasurvet suurendades ja ettevõtete konkurentsivõimet langetades. Kuid kumb suund lõpuks peale jääb, ei oska praegu ilmselt keegi öelda. Pigem saame selles osas targemaks alles tagantjärgi.

OECD statistika annab siiski lootust, et tööjõu ümberpaiknemine avalikust sektorist erasektorisse võiks teatud positiivse efekti anda. Näiteks kui 2022. aastal töötas Eestis valitsussektoris 24 protsent töötajatest, siis OECD keskmine näitaja on alla 20 protsendi. Eestist suhteliselt rohkem töötab inimesi valitsussektoris üksnes oluliselt kõrgema maksukoormusega Põhjamaades.

Ilmselt tingivad suure hõive valitsussektoris ka mitmed objektiivsed põhjused: Eesti väiksus, suur nõudlus tööjõumahukate avalike teenuste järgi või avalike teenuste osutamine üsna hõredalt asustatud territooriumil. Olgu põhjustega kuidas on, aga arvestades, et Eestis on valitsussektoris hõivatud ligikaudu 124 000 inimest, on meil seal tuhandeid töökohti rohkem kui OECD riikides keskmiselt. Kui optimaalne selline mudel on, vajaks muidugi eraldi analüüsi.

On üsna selge, et kui me Eesti praegust avaliku sektori toimimise mudelit tuntavalt reformida ei suuda – seisnegu see institutsionaalsetes reformides, väiksemas mahus avalikes teenustes, oluliselt suuremas tehisaru kasutuselevõtus või milleski muus –, siis võibki ainsaks lahenduseks fiskaalse stabiilsuse saavutamisel olla täiendav maksukoormuse tõus. Nii liiguksime ka selle näitajaga lähemale Põhjamaadele, millest jääme maha veel mitme miljardi euroga.

Iseenesest poleks maksukoormuse täiendavas kasvus midagi väga ebaloogilist. Riikide jõukuse kasvades nõudlus avaliku sektori pakutavate teenuste järgi kipubki kasvama, koos sellega maksukoormus. Selle hinnaks on küll tavaliselt aeglasem majanduskasv.

Seega tuleb siin teha selge valik avaliku sektori reformimise ja kõrgema maksukoormuse vahel. Tundub, et uus valitsus vähemalt oma sõnumites üritab maksukoormuse püsivat kasvu vältida ja pigem reformimise rada minna. Eks lähiaastad näitavad, kuidas sellega hakkama saadakse.

Eesti eksperimendi lõpptulemusi saame hinnata aastate pärast

Kokkuvõttes pole valitsuse plaan lootusetu, kuid saab nähtavaid tulemusi anda pigem pikema perioodi jooksul. Uuringud on ka näidanud, et positiivne mõju majanduskasvule on suudetud kasinuspoliitikaga saavutada pigem headel aegadel ja kulusid kärpides. Kusjuures paremini on seniste tõendite järgi töötanud just toetuste ja tulusiirete kokku tõmbamine.

Ilmselt on üheks põhjuseks see, et nende kasv fiskaalsüsteemis toimub sageli automaatselt ja ongi raskemini kontrollitav. Majanduslanguse oludes on fiskaalne kasinus langust vähemalt lühiperioodil tavaliselt võimendanud, eriti kui selleks kasutatakse maksutõuse.

Vastukaaluks leidub ka analüüse, mis kinnitavad eelarvedefitsiidi vähendamise positiivset mõju tarbijate ja ettevõtjate kindlusele just rasketel aegadel. Nii et võimatuks ei saa seda pidada ka Eesti kontekstis. Kuigi Eesti-suguses väikeses avatud riigis tuleb alati arvestada ka võimalusega, et valitsuse tegevusest olulisemaks võib teatud perioodidel saada hoopis välismajanduses toimuv.

Seega on eespool kirjeldatud majanduskasvu mehhanismid pigem hüpoteesid, mis ootavad Eesti eksperimendi raames kinnitamist või ümberlükkamist. Tegelikke põhjuslikke tulemusi saame hinnata kõige varem paari-kolme aasta pärast, vahetulemuste üle spekuleerida ehk veidi varem. Praegu on ka kavandatava poliitika detailide kohta teavet üsna kasinalt.

Kindlasti saab üheks võtmekohaks see, kuidas ja mil määral suudetakse fiskaalpoliitikat toetada koalitsioonileppes kokkulepitud tegevustega: bürokraatiat vähendada, investeerimiskliimat parandada ja avalikku sektorit reformida. Kui nendes ebaõnnestutakse, siis pikaajalist positiivset mõju majanduskasvule ei ole põhjust oodata.