Rahulolematus riigi rahaasjadega on laiapõhjaline: osa näeb põhiprobleemi üle jõu elamises, teised, vastupidi, enda alarahastamises ja enamus pole rahul riigieelarve ülesehituse ja läbipaistvusega.

Omajagu õigust on kõigil, aga suurim üksmeel näib olevat just viimases küsimuses, mille on kõige terviklikumalt ja asjalikumalt sõnastanud riigikontrolör Janar Holm: "Riigieelarve paralleelreaalsuses elamise lummus on ohtlik.". Tema tähelepanekutega tuleb suuresti nõustuda.

Kuhjuva kriitika teravik on suunatud alates 2020. aastast rakendatud nn tegevuspõhise eelarve (TERE) pihta ning käremeelsemad nõuavad tagasipöördumist vana hea kulupõhise käsitluse juurde. See ei ole hea idee. Meenutagem, et omal ajal oli just kulude rahastamise läbipaistmatus põhjuseks, miks minna üle väljundite ehk avalike teenuste rahastamisele. Nii oleks selge, mida eraldatud rahaga tehakse ja mida selle eest saab. Tõsi, praegune tulemus on kahjuks vastupidine, ent enne, kui rongi ringi pöörata, tasuks mõelda, mis on valesti läinud ja miks.

Alustuseks vaataks hoopis mündi teisele, helgemale poolele. Eestis on rahandusministeeriumi eestvedamisel üles ehitatud silmapaistvalt hästi toimiv avaliku sektori finantsarvestuse süsteem, mis vääriks olema eeskujuks paljudele riikidele. Iga avalikust rahakotist tehtud kulutus on reaalajas sisuliselt ja usaldusväärselt üles tähendatud ja hiireklõpsuga jälgitav. Arvestatav osa sellest infost on ka avalikkusele kättesaadav, kogu avalikku sektorit hõlmav saldoandmike infosüsteem on ilmselt ainulaadne kogu maailmas.

Üleminekuga tegevuspõhisele eelarvele on astutud järgmine oluline samm ja ühendatud finantsarvestuse ja eelarvestuse infosüsteemid. Nii on võimalik teada, lisaks sellele, kes ja millise sisuga kulutuse tegi, ka seda, mis eesmärgil seda tehti. Kõlab ideaalilähedaselt. Tulemus, vähemalt riigieelarve seaduse poolt vaadatuna, paistab aga kui elust irdunud paralleelmaailm.

Kuivõrd mul on hiljuti olnud tänuväärne võimalus heita pilk kogu selle eel- ja kuluarvestuse köögipoolele, söandan sõnastada kolm tähelepanekut, mis kujunenud olukorda mõista ja vahest ka parandada aitavad.

Alustada tuleks sellest, et koos eelarvestamise muutusega on soovitud saavutada midagi hoopis enamat – ühendada kõige eelnevaga ka uuendatud riigi strateegilise juhtimise raamistik. Viimane koosneb pikaajalisest arengustrateegiast "Eesti 2035", valdkondlikest arengukavadest ning viimased omakorda programmidest, programmi meedetest ja meetmed omakorda tegevustest.

Valitseva ettekujutuse järgi peaks kogu see aparatuur olema hierarhiliselt liigendatud ja eesmärgistatud, ette- ja tagasisidestatud ning koosloomeliselt juhitud. Tulemus peaks realiseeruma riigieelarvena.

Eeltoodud arusaamine põhineb kahetsusväärsel ettekujutusel, et riiki on üldse võimalik niimoodi juhtida. Riik ei ole projekt ega kampaania, vaid inimestest ja tuhandetest teistest eneseteadlikest subjektidest koosnev elusorganism, mida ei saa allutada hierarhilisele juhtimisele.

Tõsi, seda vastuolu on püütud ületada massilise kaasamisega, "Eesti 2035" koostamisel osales väidetavalt ligi 20 000 inimest, ent selle massistseeni oodatava tulemusena kujunes strateegiast mitte (strateegiliste) valikute süsteem, vaid omamoodi "kiri jõuluvanale", kus kirjas kõik mida osapoolte hing ihaldab.

Eelnevast tulenevalt olemegi saanud niisugused innustavad ilukõnelised riiklikud tegevusvaldkonnad nagu "Tark ja tegus rahvas", "Tõhus riik" jne koos oma kohati koomiliste tulemusnäitajatega. Riigieelarvesse on see mõtlemine jõudnud 205 TERE tegevusena, mille vahel jaotatakse kogu riigieelarves olev raha. On kahjuks tõsi, et neil tegevustel ei ole arusaadavat seost tegeliku eluga. See ongi paralleelreaalsus, millele viitab riigikontrolör.

Kogu riigisektor ja kaude terve ühiskond elab aga teises reaalsuses, seal, kus sünnivad tegelikud rahastusotsused, mis realiseeruvad avalike teenustena või lihtsalt raha jagamisena. Kõik see jääb praeguse riigieelarve vaates veepinna alla ja seda ei ole võimalik muuta suvaliste täpsustuste või liigendustega konstruktivistliku riigijuhtimise mudelis. Sest see on kontseptuaalselt teine maailm.

Siit esimene järeldus: riigi eel- ja kuluarvestus lähtugu tegelikust elust ja selle vajadustest, mitte kunstlikest juhtimismudelitest. Samal ajal ei tähenda see, et arengukavasid ja programme poleks vaja, ikka on, aga eelkõige poliitikadokumentidena, mitte eelarve kvantitatiivse ülalt-alla sisendina.

Minu teine tähelepanek puudutabki tegelikku elu. Selle kohaselt on võimalik olulist osa avaliku sektori ettevõtmistest käsitleda avalike teenuste osutamisena. Enamus neist tulenevad seadustest, osa põhiseadusestki, ülejäänud aga (pikaajalisest) valitsuspraktikast. Siiski pole need valdavalt ei ametnike ega ka ühiskonna poolt mõistetud sellisena, pigem ikka tavapärase toimetamise ja jagatavate toetuste aasta-aastalt kasvava rahastamisena, mille kasvu nimel tuleb kõigil asjaosalistel võidelda. Sellises elukäsitluses on kõik loomuldasa ja igikestvalt alarahastatud.

Siit koorubki välja meie riigikorralduse tegelik väljakutse: peaksime suutma sisuliselt ja seejärel ka rahaliselt piiritleda osutatavad avalikud teenused. See tähendab eelkõige selgete vastuste leidmist küsimustele, mis teenused need on ning kes, kellele, mida ja milleks osutab.

Igal teenusel peaks olema oma (avalik) standard ehk kirjeldus, vastutaja ehk juht ning samuti kulumudel ehk arusaamine, mis see maksab. Vaid nii on võimalik mõista teenuse sisu ja kvaliteeti ning hinnata selle tulemuslikkust.

Sellest koorub omakorda ka sisuline võimalus analüüsida kulude otstarbekust ja riigieelarve kokkuhoiuvõimalusi ning lahendada ühtlasi kunstlik vastuolu nn kulu- ehk sisendipõhise (traditsioonilise) ja tegevus- ehk väljundipõhise eelarveesituse vahel. Viimane tuleb otsustada paindlikult ja teenuse sisust lähtudes. Ilma teenusepõhise lähenemiseta on kõik poliitilised ponnistused kulude kokkuhoiuks, nullbaasiliseks eelarveks või muuks asendustegevuseks sisuliselt luhtuma määratud. Seda oleme praktikas korduvalt kogenud.

Selline paradigmaatiline muutus eeldab tugevat poliitilist tahet ning sellele lisaks erinevaid valitsemisalasid ületavat ja asjatundlikku haldussuutlikkust. Mõlemat tuleks nõutada Toompealt, riigikogust ja Stenbocki, mitte superministeeriumi majast. Julgeksin arvata, et rahandusministeeriumis on tarviline valmisolek ja võimekus isegi olemas.

Kõik eelnev ei ole lihtne ja võtab aega. Kolmas tähelepanek annaks aga võimaluse kohe midagi muuta. Selleks on avalikustamine.

Seadusest tulenevalt peaksid kõik avalike asutuste eelarveotsused, mitte ainult riigieelarve, olema avalikud. Riigieelarve alusel (praktikas juba eelarveprotsessi käigus) jaotab minister programmi tegevusteks ettenähtud raha teenuste kaupa allasutuste ja ministeeriumi allüksuste vahel. Sealt edasi jaotavad asutuste juhid teenuste raha kulukohtade ehk ressursikoodide kaupa erinevate keskastme juhtide käsutusse. Kõik need otsused on avalikkuse eest peidetud dokumendiregistrite katakombidesse.

Seaduse kohaselt on kogu see info avalik ja rahandusministeeriumi integreeritud infosüsteemis ka adekvaatselt ja õigeaegselt kajastatud. Ainult et avalikkus ja lubamatult tihti isegi asjakohased juhid ei oma sellele infole tegelikku ligipääsu. Peamine põhjus on kogu selle informatsiooni fragmenteeritus ja äärmine tehnilisus, millele lisanduvad erisugused juurdepääsupiirangud. Nii ei oma tegelikust rahalisest olukorrast adekvaatset ettekujutust mitte ainult avalikkus ja poliitikud, vaid sageli ka erineva taseme juhid, kes seda infot hädasti vajavad.

Siit nõuanne: tagage kogu eel- ja kuluarvestuse infole avalik ligipääs. Tõsi, ju tuleb avalikuks palju jama ja piinlikku haldussuutmatust, ent lisaks avalikkuse tähelepanu võimsale korrastavale mõjule saavad riigi rahaasjadest parema ülevaate ka erineva taseme otsustajad.

Kui kogu info, mida olemasolev infosüsteem võimaldab, saab avalikkusele kättesaadavaks sünnivad ka tarvilised kasutajarakendused, mis vastavad erinevate tarbijarühmade vajadustele. Nii muutub ka läbipaistmatu riigieelarve tasapisi mõistetavaks poliitikutele ja ajakirjanikele, asekantsleritele ja kontrolliasutustele, huvigruppidele ja kodanikele.

Usun, et vaatamata õigustatud rahulolematusele riigieelarve korraldusega on meil võimalus pöörata olemasolevad, heas usus tehtud, ent haldussuutmatusega kihva keeratud tehnoloogilised arendused oma tugevusteks. See vajab selgemat visiooni ja tahet, andes samas vastu ilmselt ühe kaasaegseima fiskaalsüsteemi, mis võimaldab hakata sisuliselt haldama ka avalike kulude kontrollimatut kasvu.