Peet Kask: maksusüsteemi saaks parandada edukate riikide eeskujul

Maksude tõstmisest rääkimine on väga ebapopulaarne, sest maksutõusud viivad meeleheitele vaeseid ja võlgnikke ning pankrotti ettevõtjaid. Seda, et makse saab korda teha ka nii, et selle tulemusel keegi nälga ei jää ja keegi pankrotti ei lähe, on raske ettegi kujutada, kirjutab Peet Kask.
Eesti riigieelarve on koledasti tasakaalust väljas. Praegune eelarve on miinuses 900 miljoni euro ulatuses. Pärast seda, kui selgus hädavajadus 1,6 miljardi euro eest laskemoona osta, on riigieelarve olukord veelgi kohutavam. Kui laskemoona ostmine näiteks nelja aasta peale ära jagada, ka siis on tasakaal 1,3 miljardi euro kaugusel.
Meetmed riigieelarve tasakaalustamiseks on kaht peamist liiki. Esiteks, kulutuste kärpimine, mille esimene osa on selle eest hoolitsemine, et kulutused edaspidi kiiremini ei kasvaks kui riigi majanduslikud võimalused. Sellest on juttu olnud, et üheks peamiseks põhjuseks, miks kulutused ülemääraselt kasvanud on, on ebamõistlik indekseerimine (Oja, 2024).
Kõiki kulusid ei saa igal aastal inflatsioonikordajaga läbi korrutada, niisamuti nagu kõigil ei saa olla keskmisest palgast kõrgem palk. Indekseerimise kordategemine peaks loogiliselt olema poliitikute kõige esimene ülesanne. See on lihtsam ja võtaks arvatavasti palju vähem aega kui olemasolevatele kulutustele kärpekääride sisselöömine.
Riigi kulutuste kärpimisele pannakse praegu minu arvates ehmatavalt kõrgeid lootusi. Kärbete peamine eesmärk peaks olema ebavajalike kulutuste avastamine ja kõrvaldamine avalikus teenistuses.
Kujutan ette, et suurte ponnistuste ja vihaste vaidluste tulemusel ning hirmsate tülliminekute hinnaga avastatakse ja vähendatakse mittevajalikke kulutusi 10 või 12 miljoni euro ulatuses. See on suur summa, aga ikkagi vähem kui üks protsent vajaminevast.
Lihtsam on kärpida mehhaaniliselt. Näiteks nii, et tehkem kõrgharidus tasuliseks. Või likvideerigem "ülearune" osa kultuuriasutustest. Rohkem ma siin kärpimisest ei räägi. Ma ei kuulu nende hulka, kes usuvad, et Eestis piisab kulude kärpimisest ja maksude kallale polegi vaja minna.
Teine sort meetmetest riigieelarve tasakaalustamiseks on tulude kasvatamine. Peamine liik tulusid on maksud. Maksude tõstmisest rääkimine on väga ebapopulaarne, sest maksutõusud – kuna need on tavaliselt kiiruga tehtud ja halvasti läbi mõeldud – viivad meeleheitele vaeseid ja võlgnikke ning pankrotti ettevõtjaid. Seda, et makse saab korda teha ka nii, et selle tulemusel keegi nälga ei jää, keegi pankrotti ei lähe, on raske ettegi kujutada.
Minu siinse kirjutise põhiidee on anda objektiivne hinnang suurusjärkudele, mida meie riigi tulude poolel on võita või kaotada ühe või teise maksu tõstmisest, langetamisest või ümbertegemisest.
Vaatame otsa, mille poolest Eesti praegune maksusüsteem erineb edukate riikide maksusüsteemist. See annab kätte suuna, kuhu peaksime liikuma oma maksureformidega. Samal ajal annab see hinnangu ka neile maksumuudatustele, mida uus valitsus plaanib.
Võrdlusriigid
Peatun nüüd pikemalt detailidel, kuidas olen valinud võrdlusriigid ja kust hankinud statistilised andmed. Arengutaseme mõõdikuks on ostujõuga korrigeeritud sisemajanduse kogutoodang (SKP) elaniku kohta (IMF, 2024). Andmed riikide maksutulude kohta pärinevad Euroopa Komisjoni Peadirektoraadi väljaandest (Taxation Trends, 2022). Maksutulude andmed, millest ma lähtun, kehtivad 2020. aasta kohta, mis on viimane aasta valitud andmebaasis.
Meelsasti oleksin valinud võrdlusbaasiks Euroopa viis rikkamat riiki (see haakub mälestusväärse eesmärgiga, mille Andrus Ansip kunagi sõnastas). Paraku sobivad mõned riigid maksude küsimuses võrdlusriigi rolli halvemini kui teised. Näiteks Taanis puudub sotsiaalmaks, sotsiaalkulutused kaetakse teistest allikatest.
Võrdlusbaasiks Eesti jaoks olen valinud viis riiki esikümnest, kes katavad sotsiaalkulutused sotsiaalmaksust nii nagu meie. Need riigid on Luksemburg, Norra, Holland, Austria ja Belgia. Olen läbi mänginud ka teisi Lääne-Euroopa riikide kombinatsioone, aga põhilised järeldused – selles osas, millises suurusjärgus ja millises suuruse järjekorras on Eestil maksude kordategemisest võita või kaotada – jäävad samaks.
Maksude kordategemise all pean siin ja edaspidi silmas selle saavutamist, et meie maksud sarnaneksid võrdlusriikide omadega ja tooksid eelarvesse umbes samasuguse osa SKP-st nagu seal.
Kõik lugejad ei tarvitse sellise maksude kordategemisega nõus olla. Mõned inimesed usuvad jätkuvalt, et meie maksusüsteem on maailma parim. Põhjendusi, miks Eesti asub majandusedukuselt Euroopa riikide hulgas alles 27. kohal (Lääne-Euroopa riikidest on IMF-i andmetel meist eespool 20 riiki Ida-Euroopa riikidest on meist eespool Sloveenia, Leedu, Tšehhi Vabariik, Poola, Horvaatia ja Ungari), leitakse ikka. Mõned inimesed usuvad isegi seda, et meie eelarve pole tegelikult puudujäägis.
Kui palju on võita maksude kordategemisest?
Maksud saab jagada kahte suurde klassi. Otseste maksude suurim esindaja on tulumaks, mis omakorda koosneb üksikisiku tulumaksust ja ettevõtte tulumaksust. Kaudsete maksude suurim esindaja on käibemaks. Eristatakse veel teisigi maksuliike, mida kogutakse kas otse konkreetselt isikult või lisatakse kauba või teenuse hinnale.
Keskkonnamaksude hulka kuulub Eesti praegu kõige enam kuulsust kogunud mootorsõidukite maks, mis on otsene maks, aga mootorikütuse aktsiis kuulub kaudsete maksude alla. Lõpuks, varandusmaksud kuuluvad selgelt otseste maksude alla; neid esindab Eestis maamaks, aga teistes riikides on palju laialdasemalt kasutusel kinnisvaramaks ning mõnes riigis on varandusmaks üks terviklik maksuliik, mis hõlmab nii kinnisvara kui ka väärtpabereid.
Sotsiaalmaksu kogutakse pensionide ja haigushüvitiste katmiseks, aga täit tähelepanu ma sellele maksule ei pööra, sest sotsiaalkulutuste kärpimisega poleks sünnis katta riigieelarve puudujääki.
Tabelis 1 on kirjas maksuliikide kaupa tulu otsestest ja kaudsetest maksudest (protsendina SKP-st): võrdlusriikide keskmine maksutulu, Eesti maksutulu ja nende vahe korrutatud Eesti SKP-ga. See viimane veerg peaks andma suurusjärgulise hinnangu sellele, mida Eestil on võita või kaotada, kui ta suudaks kopeerida edukate riikide maksulaekumisi. Need viimase veeru andmed on graafiliselt esitatud joonisel 1.
Esimesel pilgul on maksude kordategemise arvud väga roosilised. Kolme maksuliigi – üksikisiku tulumaksu, ettevõtte tulumaksu ja varandusmaksu – kordategemisest on võita kokku 2,7 miljardit eurot aastas. Seda on kaks korda nii palju, kui meil eelarve tasakaalustamiseks vaja on. Järgnevalt vaatame lähemalt, mida nende maksude kordategemine konkreetselt tähendab.
Üksikisiku tulumaks
Üksikisiku tulumaksu laekumine on võrdlusriikides 10,3 protsenti SKP-st ja Eestis 6,2 protsenti. Eesti saaks riigieelarve kuhjaga tasakaalu ainuüksi selle maksu kordategemise arvel. Sellest, et lääneriikides on progresseeruv tulumaks, on sageli juttu olnud, aga olulised on detailid.
Progresseeruva tulumaksu hästituntud parameeter on ülemise maksuastme maksumäär (ingl k top tax rate). Kuna maksuküüru ei loeta ülemiseks maksuastmeks, siis on Eesti ülemine maksumäär praegu 20 protsenti. Võrdlusriikides on ülemine maksumäär vahemikus 39,4 kuni 55,0 protsenti, keskmiselt 48,5 protsenti. Ülemise maksumäära optimaalseks väärtuseks on hinnatud 44 protsenti (IMF 2017, lk 12).
Oluline parameeter on ka sissetuleku lävend, millest alates ülemist maksumäära rakendatakse. Tavaliselt esitatakse see suhtena keskmisse palka. Võrdlusriikides kõigub lävend 0,99 ja 20,8 vahel, mediaan on 3,0. (Eestis tähendab viimane arv, et ülemine maksuaste peaks pihta hakkama kolmekordse keskmise palga ehk umbes 6000-eurose kuusissetuleku juures.)
Rõhutan, et ülemine maksumäär näiteks 48,5 protsenti ei tähenda, et ülemise maksuastme lävendi ületanu peaks kogu oma sissetulekust 48,5 protsenti tulumaksuks maksma. Esimese osa oma sissetulekute eest ei maksa ta midagi, teise osa eest maksab madalaima maksuastme maksumäära järgi, kolmanda osa eest teise maksuastme maksumäära järgi ja nii edasi.
Näiteks Eestis on praegu maksumäär sissetulekute vahemikus 1200 kuni 2100 eurot kuus 34,5 protsenti (see on maksuküür), aga 1200 eurot teeniv inimene maksab tulumaksu vaid 9,1 protsenti oma sissetulekust ning maksuküüru ülemises otsas (2100 eurot teenival inimesel) on makstava tulumaksu osa tõusnud sissetulekust 20 protsendini, mis on kaugelt vähem kui 34,5 protsenti.
Ainuüksi progresseeruva tulumaksu sisseviimine siiski imet ei tee. Minu arvutuste kohaselt võidaksime astmelisest tulumaksust (astmetega 20, 30, 40 ja 45 protsenti) umbes 300 miljonit eurot aastas. See arvutus on tehtud praeguse maksuvaba tulu juures, mis on 654 eurot kuus. 300 miljonit eurot on suur summa, aga ikkagi viis korda vähem, kui üksikisiku tulumaksu täielikust kordategemisest võita on (1,53 miljardit joonisel 1). Mida veel vaja on?
Maksusüsteemi üks oluline parameeter on ka maksuvaba tulu (personal allowance). See on sissetulekute lävend, millest allapoole rakendatakse maksumäära null. Võrdlusriikide keskmine on 12 protsenti keskmisest palgast. Meil on see praegu 37 protsenti.
Kui me lisaks astmelisele tulumaksu sissetoomisele vähendame ka maksuvaba tulu – mina tegin oma teise arvutuse 250 euro juures kuu kohta –, siis võidaksime riigieelarvesse praegusega võrreldes 930 miljonit eurot. Kasutatud arvutusmudel on lihtne ja arvulised tulemused ligikaudsed, aga järelduste tegemiseks on täpsus piisav. Rõhutan, et kummagi läbi arvutatud stsenaariumi puhul on maksuküür kadunud.
Pärast maksuvaba tulu vähendamist, on võit juba palju suurem, kui see oli astmelisest tulumaksust ilma maksuvaba tulu alandamata. Aga ikkagi on see 600 miljonit eurot vähem, kui oleks võita üksikisiku tulumaksu täielikust kordategemisest võrdlusriikide eeskujul (mis on 1,53 miljardit eurot). Mis meil siis veel puudu on?
Puudu on see, et deklareeritud sissetulekute summa moodustab SKP-st väiksema protsendi kui võrdlusriikides. Mina nimetan seda nähtust sissetulekutega manipuleerimiseks. Rahvapärane nimi on "OÜ-tamine", aga ka "maksude optimeerimine". Karmim termin oleks sissetulekute võltsimine. Näiteid on sellest, kuidas ettevõtjad makse optimeerivad, on kirjeldanud Jüri Ross (2024). Mõned näited on vapustavad. Rossi hinnangul jääb maksude optimeerimise tagajärjel riigikassasse laekumata 1,8 miljardit eurot aastas.
Muidugi pole ka võrdlusriigid pättustest vabad, aga ilmselt on seal võitlus sellega paremini üles ehitatud kui meil. Meil on pättustele uks rohkem lahti, sest meie tulumaksuseaduse kohaselt läheb ettevõtte kasum maksustamisele alles kasumi jaotamisel.
Kokkuvõtvalt pole tulumaksu reformimisel piisav, kui muuta maksutariifi ja maksuvaba tulu. Ei piisa isegi astmelise tulumaksu kehtestamisest. Reformi väga tähtis osa peaks olema võimaluste sulgemine maksude "optimeerimiseks".
Ettevõtte tulumaks
Laekumine ettevõtte tulumaksust on võrdlusriikides 3,1 protsenti ja Eestis 1,7 protsenti SKP-st. Kui see vahe täielikult ületada, võidaksime riigieelarvesse 540 miljonit eurot. See summa üksinda eelarvet tasakaalu ei vii, aga peaaegu poole vajadusest kataks.
Ettevõtetele tehti tulumaksu osas soodustus 1990. aastate lõpus. Siis oli pangalaenu protsent nii kõrge, et laenu toel äriideed ellu viima ei tasunud hakata. Uusi äriideid viidi ellu omavahenditest ning nende kasvatamiseks olid soodustused põhjendatud.
Nüüd on pangalaenu protsent mitmeid kordi madalam, aga tulumaksuseadus on ikka sama. Selle seaduse toel ongi suur osa ettevõtjatest õppinud pättust tegema. Tüüpiliselt nii, et maksavad endale miinimumpalka ja ostavad asju isiklikuks tarbimiseks oma ettevõtte raha eest, pannes kulud investeerimise lahtrisse (Ross, 2024).
Varandusmaksud
Laekumised varandusmaksudest on võrdlusriikides 2,0 protsenti ja meil 0,3 protsenti SKP-st. Eesti on Euroopa Liidu liikmesriikide hulgas viimasel kohal. Erinevus võrdlusriikidega on enam kui kuuekordne. Varandusmaksude kordategemisega on meil võita umbes 630 miljonit eurot aastas. See on ligi pool sellest, mida eelarve tasakaalu saavutamiseks vaja on.
Varandus on elanike hulgas märgatavalt enam kontsentreeritud kui sissetulekud. Rikkamale kümnele protsendile inimestest kuulub 60 kuni 80 protsenti varandusest (Piketty jt, 2023). Varandusmaksu kogutakse riigiti väga erineval moel, aga puhtakujuline varandusmaks (Prantsusmaal, Norras, Šveitsis ja Hispaanias) on progresseeruv, seejuures alumine osa varandusest on maksuvaba.
Varandusmaksu saab niiviisi sisse seada, et see puudutab vähemat kui ühte protsenti elanikkonnast (nt Hispaanias ja Prantsusmaal; Saez ja Zucman, 2022). Mitte nii nagu mootorsõidukite maks, mis lööb valusalt paljusid tavalisi inimesi, kelle jaoks auto on hädavajalik tarbevahend.
Kas Eesti liigub "õiges" või "vales" suunas?
See, et Eesti riigieelarve on tasakaalust väljas, on kindlasti paha. Seda, et ainuüksi kulude kärpimisega oleks võimalik eelarve tasakaalu saada, usuvad veel vaid vähesed. Üks osa lahendusest on maksude kordategemine.
Kas Eesti peakski hoidma oma maksupoliitikat Euroopa Liidu edukatest riikidest nii põhjalikult erinevana, nagu see tabeli 1 andmetest välja paistab, see ongi vaidlusteema. Eesti valis 1990. aastate keskel maksupoliitika, mis hoiab ettevõtjate maksukoormust madalal. Kas seda suunda peaksime jätkama ka edaspidi?
Kui see on edu võti, siis miks pole me juba Euroopa viie rikkama riigi hulgas? Miks pole meid isegi Ida-Euroopa viie edukama riigi hulgas? Miks pole ükski lääneriik meie "edu võtit" endale üle võtnud, vaid hoiab elus oma astmelist tulumaksu?
"Mis on toonud meid siia, see enam edasi ei vii". See Toomas Hendrik Ilvese mõttetera on üks tuntumatest tema mitmete hulgas. Samal ajal leidub palju neidki inimesi, kes usuvad ikka, et meie senine tee on ainuõige ka edaspidi ja teised riigid on valel teel.
Kui meie ühetariifne maksusüsteem tähendaks kiiremat majanduskasvu, siis oleks see üks tugev argument. Aga empiirilised andmed seda ei kinnita (IMF 2017, lk 13).
Maksusüsteemil – lisaks sellele, et ta mõjutab majanduskasvu – on veel teinegi külg. Maksusüsteemi madal progressiivsus või koguni regressiivsus sissetulekute ülemises otsas (st rikkad maksavad vähem) toob kaasa majandusliku ebavõrdsuse kiire kasvu, ühiskonna polariseerumise ja toidab populismi (Kask ja Saarts, 2023).
Donald Trumpi edu USA-s on vaid üks näide sellest, kuidas asjad võivad käest minna, kui polariseerumisele õigel ajal pidurit ei panda. Eesti demokraatiale pandi tugev alus 1990. aastate alguses ja siiamaani on see meie edulugu, aga aeglaselt ja märkamatult õõnestab meie maksusüsteem ka meie demokraatia alustalasid.
Kas on lootust, et Eesti oma maksud korda teeb?
Maksude kordategemine pole sama, mis maksude tõstmine. Näiteks üksikisiku tulumaksu kordategemisel on kolm suurt komponenti. Neist igaühele eraldi on paraku vastuseis.
Astmelisele tulumaksule seisavad vastu Reformierakond, Isamaa ja EKRE. Maksuvaba osa langetamisele on vastu SDE, ehkki astmelise tulumaksu sissetoomisel võivad nad seda seisukohta muuta.
Sissetulekutega manipuleerimise tõkestamisele seisavad vastu paljud ettevõtjad, kes on OÜ-tamisega juba harjunud, kes peavad seda ettevõtluse loomulikuks osaks ja kelle arvates mõjuks selle kõrvaldamine majandusele laastavalt.
Maksude muutmisele on üleüldse laialdane vastuseis nii erakondades kui ka elanikkonnas üldse. Võimalik ja lausa soovitav oleks maksude kordategemisel edeneda pisikeste sammude kaupa.
Mida on toonud meile läbirääkimised uue valitsuse moodustamisel? Hea on see, et eelarve tasakaalustamine on tõsiselt eesmärgiks seatud ning sammud selles suunas konkreetselt paika pandud. Hea on seegi, et esimene pisike sammuke ettevõtte tulumaksu kordategemise suunas on astutud: kaheprotsendiline täiendav tulumaks ettevõtte kasumilt on kokku lepitud ja ma väga loodan, et ilma võimaluseta seda investeeringuna maksuvabaks muuta.
Loen positiivseks nihkeks ka seda, et maksuküür läheb tulevikus kaotamisele, aga mitte enam seda, et üksikisiku tulumaksu progressiivsus piirdub sissetulekute alumise otsaga. Samm mitmeastmelise tulumaksu suunas jääb astumata. Ka käibemaksu tõstmist heaks kiita ei saa. Tabeli 1 andmed on aasta 2020 kohta, mil Eesti käibemaks oli 20 protsenti. Kui see tõuseb nüüd 24 protsendini, siis oleme võrdlusriikidest pika sammu eemale liikunud. Käibemaksu tõus lööb kõige valusamini madalama sissetulekuga inimesi (Mertsina, 2024).
Kokkuvõte
Kui soovime jõuda Euroopa edukate riikide hulka, siis tuleb ka oma maksusüsteemi parandada selles suunas, kus edukad riigid paiknevad. Eelarve tasakaalu seisukohast tähendab see keskendumist üksikisiku tulumaksu, ettevõtte tulumaksu ja varandusmaksude kordategemisele.
Allikad
- IMF (2017). Fiscal Monitor, October 2017: Tackling Inequality. International Monetary Fund.
- IMF (2024). GDP per capita PPP. https://www.imf.org/external/datamapper/PPPPC@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD; https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_(PPP)_per_capita
- Peet Kask ja Tõnis Saarts (2023). https://www.err.ee/1609151848/peet-kask-ja-tonis-saarts-liigne-ebavordsus-mojub-koigile-laastavalt
- Tõnu Mertsina (2024). https://www.err.ee/1609402399/mertsina-uued-maksutousud-mojuvad-rangemalt-madalapalgalistele
- Kaspar Oja (2024). https://www.err.ee/1609358559/kaspar-oja-riigieelarve-seisu-parandaks-prioriteetide-ulevaatamine
- Piketty, T., Saez, E., & Zucman, G. (2023). Rethinking capital and wealth taxation. Oxford Review of Economic Policy, 39(3), 575-591.
- Jüri Ross (2024). https://www.aripaev.ee/arvamused/2024/01/06/juri-ross-kritiseerime-riiki-ja-ise-optimeerime-makse-akki-lopetaks
- Saez, E., & Zucman, G. (2022, May). Wealth taxation: lessons from history and recent developments. In AEA Papers and Proceedings (Vol. 112, pp. 58-62). 2014 Broadway, Suite 305, Nashville, TN 37203: American Economic Association.
- Taxation Trends in the European Union, 2022 edition, Directorate-General for Taxation and Customs Union, European Commission, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2022.
Toimetaja: Kaupo Meiel