Sellest, et Eesti vajab kliimaseadust, on räägitud juba aastaid. Eesti on tegelikult üks väheseid Euroopa riike, kus seda seadust veel ei ole. Nüüd on kliimaministeerium avalikustanud kliimaseaduse ehk kliimakindla majanduse seaduse eelnõu.

Eelnõu kohta on meedias juba avaldatud (suuresti kriitilisi) arvamusi nii majanduslikust, looduskaitselisest kui ka poliitilisest vaatest. Õiguslikult pakub huvi aga see, kas kliimaseadusega täidab Eesti nõudeid, mis on esitatud Euroopa Inimõiguste Kohtu ja riigikohtu teedrajavates lahendites. Sellega käib kaasas ka väga praktiline küsimus: kas kliimaseaduses kirja pandud eesmärgid on ka reaalses elus siduvad ja tõhusad?

Euroopa Inimõiguste Kohtu ja riigikohtu suunised

Euroopa Inimõiguste Kohtule (EIK) on viimastel aastatel esitatud mitmeid nn kliimahagisid, mis puudutavad kliimameetmete jõustamist. Aprillis lõi EIK asjas KlimaSeniorinnen vs Šveits pretsedendi, kinnitades, et kaitse kliimamuutuste eest on põhiõigus.

Täpsemalt leidis EIK, et Euroopa inimõiguste konventsiooniga on vastuolus olukord, kus riik (konkreetsel juhul Šveits) ei ole rakendanud piisavalt konkreetseid meetmeid kliimamuutustega tegelemiseks. Ühe kaalutlusena viitas EIK sellele, et Šveits oli võtnud vastu vaid üldised eesmärgid, kuid mitte konkreetsed meetmed nende eesmärkide saavutamiseks.

Veel ennegi, eelmise aasta oktoobris oli riigikohus teinud otsuse Auvere õlitehase asjas, milles viitega Pariisi kokkuleppele ja põhiseadusele toonitas, et riik peab kehtestama kliimaneutraalsuse saavutamiseks heitkoguste etapiviisilise ja sektoripõhise jaotuskava, mis on realistlik ja õiguslikult siduv. Sellise kava eesmärk on anda ettevõtjatele kindlus konkreetsete tegevuste lubatavuse kohta.

Seega on riigikohus jaotuskavale seadnud konkreetsed nõuded – see peab olema sektoripõhine, etapiviisiline ja ka siduv.

Kliimaseaduse eesmärgid heite vähendamiseks

Nüüd avalikustatud kliimaseaduse eelnõu keskne osa on kasvuhoonegaaside heitkoguse vähendamise eesmärgid. Need on toodud iga sektori kohta: energeetika, transport, hooned, tööstus, põllumajandus, maakasutus jne ning jaotatud etappideks (2030., 2035. ja 2040. aasta).

Eelnõus on täpsustatud, mitu protsenti peab iga sektor heiteid vähendama võrreldes 2022. aastaga. Erandiks on tööstus (sh põlevkivitööstus), kus on lubatud heitkoguste kasv, see on seletatud vajadusega tagada Eesti konkurentsivõime. Lisaks on välja toodud Eesti riigi üleüldine eesmärk saavutada 2050. aastaks kliimaneutraalsus.

Kliimaseaduse seletuskirjas on iga sektori kohta olemas ka tabel konkreetsete meetmetega, kus on kirjas maht, milles meede vähendab aastas heidet, ning see, kes vastutab meetme rakendamise eest (riik, KOV või erasektor).

Osa meetmeid on juba olemas ning osa on kavas rakendada tulevikus. Ehk kõige detailsemalt on toodud transpordisektori meetmed, näiteks Tallinna trammiliinide arendamine, elektrisõidukite kasutuselevõtt jne. Kõige "kasvuhoonegaasimahukamad" meetmed on aga energeetikasektoris, mis moodustab heitmetest ligi poole, need seonduvad taastuvenergia kasutuselevõtuga.

Seletuskirjas on toodud ka tabel kavandatud meetmete maksumusega ehk nende investeeringuvajadusega. Siin paistavad mahu poolest silma taastuvenergia tootmise hoogustamine (5,6 miljardit eurot) ja korterelamute rekonstrueerimine (ligi neli miljardit eurot). Kokku on vajalike investeeringute maht riigilt ligi 3,3 miljardit eurot, kohalikelt omavalitsustelt 0,1 miljardit eurot ning erasektorilt ligi 11,4 miljardit eurot.

Seega on eesmärkide "hinnaks" rohkem kui pooleteist Eesti SKP-d ning ülekaalukas osa rahalisest koormast jääb erasektorile. Tegelik mõju majandusele on ilmselt veelgi suurem, kuna toodud arvud ei sisalda mitmeid kaudseid kulusid, näiteks maksutulude vähenemist ja töökohtade kaotamist.

Kas otse kliimaseaduse alusel saab riigilt midagi nõuda?

Kliimaseaduses toodu vastab üldjoontes EIK ja riigikohtu suunistele kliimaeesmärkide konkretiseerimise kohta. Nii on heite vähendamise eesmärgid toodud konkreetsete etappide ja ka sektorite kaupa.

Siiski on ka küsitavusi. Nii on EIK Šveitsile heitnud ette konkreetsete meetmete puudumist kliimamuutustega tegelemiseks. Ka keskkonnaõiguse keskuse koostatud analüüsi järgi võiks hea kliimaseadus sisaldama meetmeid, mis tagavad kliimaeesmärkideni jõudmise, vähemalt suuniste tasandil (nt suunised finantsküsimuste ja süsinikueelarve kohta). Kliimaseaduses on meetmed toodud küll, kuid mitte seaduse tekstis, vaid seletuskirjas, millel ei ole otsest õiguslikku tähendust.

Teiseks tekitab kahtlusi seletuskirjas toodud märkus, et kasvuhoonegaaside sihttasemed on indikatiivsed ja muutuvad ajas. Seaduses kirja pandud eesmärgid on aga tuletatud konkreetsetest sihttasemetest. Saksamaa kliimaseaduses on näiteks ette nähtud kohustus reageerida kohe, kui eesmärkideni jõudmise trajektoorist kaldutakse kõrvale, Eesti kliimaseadus seda aga ei sisalda.

Eluliselt on ilmselt kõige tähtsam küsimus see, kas ja kellelt saab nende eesmärkide täitmist nõuda. Mida saab ettevõtja või eraisik teha, kui heite vähendamise eesmärke ei täideta?

Nagu öeldud, on seletuskirjas toodud iga sektori kaupa konkreetsed meetmed ning märgitud ka see, kes on iga meetme eest vastustaja. Siiski ei paista tõenäoline, et kliimaseaduse eesmärkide alusel saaks keegi esitada nõudeid riigi vastu kohtusse.

Esiteks on konkreetsed meetmed pandud kirja mitte seaduses, vaid seletuskirjas. Seletuskiri ei ole õiguslikult siduv, mis tähendab, et see ei saa anda isikutele konkreetseid õigusi ehk nõudeid.

Teiseks kehtib üldtunnustatud põhimõte (mida on korranud ka EIK), et riigil on eesmärkide saavutamiseks väga lai otsustusruum. See tähendab, et kui riik neid eesmärke ei täida, siis saab vaid põhimõtteliselt tõdeda, et riik rikub oma kohustusi. Samal ajal ei saa nõuda, et riik võtaks rikkumise kõrvaldamiseks vastu konkreetseid meetmeid (näiteks ehitaks välja teatud taristu või toetaks konkreetset projekti). Kohus ei saa ju riigikogu ega valitsuse asemel otsustada, kuidas täpselt konkreetne eesmärk täita.

Eelnõust jääb ka ebaselgeks, kas kliimaseaduse eesmärgid võimaldavad tõrjuda tegevust, mis on nendega vastuolus. Näiteks, kas naaber või konkurent saab vaidlustada mõne tehase või maardla rajamist viitega sellele, et see seaks ohtu kliimaseaduse eesmärke? Põhimõtteliselt võib see olla võimalik, kuid selleks tuleb tõendada, et kliimaeesmärki ohustab just konkreetne tegevus. Praktikas võib see olla sama hästi kui võimatu.

Nagu näha, ei pruugi kliimaseadus praktikas anda isikutele konkreetseid õigusi. Seega jääb oht, et seaduses kirjapandu jääb oma toime poolest vaid järjekordseks deklaratiivseks arengukavaks.

Siiski on seletuskirjas mitme sektori puhul viidatud, et valitsus kavandab täiendavaid meetmeid ja hindab nende mõju. Juhul, kui need meetmed võetakse vastu konkreetse õigusaktiga (nt määrus toetusmeetme kohta), siis tekivad ettevõtjatel ja isikutel konkreetsed õigused, mida saab ka jõustada. Ehk teisisõnu ainult kliimaseadusest ei piisa, vajalik on selle selge ja efektiivne rakendamine praktikas. Kas meil Eestis jätkub selleks sirgjoonelisust, näitab aeg.