Rauno Vinni: pensionireform – edulugu, tragöödia, farss või fiasko? ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Rauno Vinni
Rauno Vinni Autor/allikas: Praxis

Et kõik ausalt ära rääkida, pean alustama sellest, et olen aastaid halduspoliitikaga tegelenud. Ometi pean tõdema, et mu ettevalmistusest ei piisa mõistmaks teise pensionisamba reformi eesmärke. Samuti ei mõista ma, kuidas saab mastaapset, pea kõiki Eesti elanikke puudutavat reformi ette valmistada nii kiires tempos ja suletud viisil, nagu praegu valitsus nõuks võtnud on, kirjutab Rauno Vinni.

Oma rumaluse tunnistamine on esimene samm mõistmise teel, ütleb minu naine. Ja õige kah! Abinõuna võiks panna kirja need asjad, mida me olukorra kohta teame või ei tea. Seda siinses seletuskirjas teengi. 

Poliitikakujundajad ei ole tegelikult probleemi sõnastanud

Keeruka nähtuse analüüsimiseks võiks kasutada Mallory Comptoni ja Paul 't Harti (20181) raamistikku, millega hinnata, kas poliitika on fiasko või edulugu. Selleks tuleb ristata poliitika legitiimsus ja selle toime.

Kui poliitika on ühtaegu tulemuslik ja legitiimne, on tegemist edulooga.

Kui poliitika toimib (täidab seatud eesmärke), aga ei ole legitiimne, on tagajärjeks tragöödia.

Kui protsess on legitiimne, aga tegelikke resultaate pole (selline poliitika võib kõigele vaatamata suurt populaarsust nautida), on tegemist farsiga. Poliitika lõppeb fiaskoga, kui protsess ja tulemus mõlemad on problemaatilised.

Milline stsenaarium on Eesti pensionireformi puhul kõige tõenäolisem? Vaatame lähemalt.

Alguses olid riigikogu valimised ja erakond Isamaa, kelle häälekaim lubadus oli teise samba vabatahtlikuks muutmine. Konkureerivad poliitilised jõud ja mitmed majandusteadlased panid Isamaa pensionireformi lähtekohad ja arvutused kahtluse alla. Kuid kriitikas pole ju midagi erilist, tavaline valimisvõitlus.

Valimistel sai Isamaa 11,4 protsenti häältest ja riigikogus 12 kohta. Järgnes kutse valitsusse, millega liitumise üheks tingimuseks oli pensionireformi elluviimine.

Teeme siinkohal kiirkursuse legitiimsuse mõistesse. Poliitikakujundamine peab olema esiteks seaduslik. Ent lisaks poliitikategemise õiguslikule korrektsusele on tarvis ka valijate toetust. Seega võiks kiuslik inimene küsida: kas valitsuse mandaat on pensionireformi tegemiseks piisav?

Enne riigikogu valimisi avalik arvamus reformi lähtekohtades üksmeelel ei olnud. Erakonna toetus jäi valimistel võrdlemisi madalaks. Juuksekarva lõhkiajamiseks ei ole siiski põhjust – pensionireformi jõudmine poliitilisse päevakorda on igati legitiimne, sest Isamaa sai võimupiruka manu seaduslikul teel.

Heatahtlik vaatleja võiks lisada, et küsimus pensionitest kui sellisest on legitiimne ka põhjusel, et avalik arvamus tunnistab muutuste vajadust, küsimus puudutab pea kõiki inimesi ning debati kirglikkus näitab, et tegemist on suurt huvi pakkuva teemaga.

Poliitikaprotsess peab olema legitiimne ka pärast seda, kui idee on arutamiseks võetud. See tähendab, et hiljemalt pärast pensionireformi raiumist koalitsioonileppesse oleks pidanud käivitama poliitikakujundamise hea tava lahutamatud etapid – sõnastama üheselt probleemi, seadma eesmärgi, formuleerima alternatiivsed lahendused ja tegema nende mõju analüüsi.

Need sammud on paarishüpetega vahele jäetud. Näiteks ei ole võimalik leida teavet valitsuse eelnõude infosüsteemist, kus seaduseelnõu materjalid peaksid õigusloome etappide kaupa kättesaadavad olema.

Kuuldavasti kirjutasid ametnikud kevadel pensionireformi problemaatika kohta memo ja said ülesande seaduseelnõu ettevalmistamiseks. See peaks valmima septembris. Samuti moodustati suvel võimuliidu tipp-poliitikutest väikesearvuline komisjon ja reformi keerdküsimusi on mitmel korral valitsuskabinetis arutatud.

Valitsus kinnitas teise pensionisamba reformi üldised põhimõtted 22. augusti valitsuskabineti nõupidamisel ja 19. septembril pensioni investeerimiskonto süsteemi loomise ettepanekud2.

Avalikkusega konsulteerimata on valitsus välja pakkunud rea lahendusi, mis on andnud ainest nüüdseteks arvamuskähmlusteks ajakirjanduses ja sotsiaalmeedias. Enamus neist tegeleb oletustega, sest alusanalüüsi ei ole. Nii tekibki iga reformi puudutava infokillu kohta avalikkuses kordades rohkem küsimusi ja spekulatsioone.

Siin on esimese vahekokkuvõtte koht, kus leiame end silmitsi tõsise küsitavusega – poliitikakujundajad ei ole tegelikult sõnastanud probleemi ega eesmärke (PS! Ka Isamaa kodulehel on erakonna seisukohad kättesaadavad, aga need reklaamimaigulised materjalid jätavad palju küsimusi õhku).

Reformi oodatavaid tulemusi on väga keeruline prognoosida

Valitsusliidu juhtpoliitikud räägivad pressis, et reformi sihiks on inimestele suurema vabaduse andmine oma investeeringute üle otsustamisel ja tuleviku kindlustamisel. Reform olevat vajalik, sest pensionifondide tootlus on olnud madal ja riigi maksed teise sambasse vähendavad praegu esimesest sambast pensioni saajate sissetulekut.

Reformi kõige levinum kriitika on, et kohustusliku pensionisamba kaotamine tekitab ebamõistlikult suure surve tulevastele maksumaksjatele, sest vabatahtlik säästmine pole populaarne ja ühiskond vananeb.

Edasi, kui valitsusliit usub inimeste võimekusse teha keerukaid finantsotsuseid, siis usaldusväärsetel andmetel põhinevat kinnitust sellele väitele ei ole. Näiteks käitumisteadlased väidavad, et inimesed ei tee oma pensioni planeerides kõige nutikamaid valikuid (vt Shlomo Benartzi ja Richard Thaler, 20073), kuigi samal ajal eksisteerivad küllalt tõhusad viisid, mis aitavad inimestel paremaid otsuseid teha (nt vaikesätted).

Ka meil pakutakse, et noored inimesed liidetakse automaatselt teise sambaga ja väljumiseks peab tegema avalduse. Vastasrinnet see ei lohuta, sest juhul kui kriitiline hulk inimesi pensionifondi hülgab, võib see kahjustada teise sambasse jääjate vara väärtust ja sundida neidki lahkuma.

Edasi, kui Eesti süsteemi probleemiks pidada pensionifondide senist kesist tootlikkust, kõrgeid valitsemistasusid (mida septembris alla toodi), kehva väljamaksete süsteemi või nõrka pensionifondide vahelist konkurentsi, siis selle lähenemisega nõustuks ka paljud oponendid.

Kui need teemad võtta reformi tuumaks, muutub Isamaa kogumissamba vabatahtlikuks muutmine teisejärguliseks küsimuseks. Kas sellega ollakse valmis leppima?

Paneme reformi sisu vastukäivuste loetlemisele siinkohal punkti, sest selleks ei ole siin rohkem ruumi. Teise vahekokkuvõtte keskne sõnum on, et reformi oodatavaid tulemusi (mis tegelikult toimuma hakkab?) on väga keeruline prognoosida, kui valitsuse ettepanekud on niivõrd vastuolulised. Suur tohuvabohu on võimalik põhjusel, et enne oli Isamaal lahendus ja nüüd otsitakse sellele probleeme.

Pensionireformi ettepanekute kvaliteetset analüüsi ei ole

Halva õigusloome ennetamiseks on Eestis ette nähtud seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamise ja kooskõlastamise nõue. VTK-s sõnastatakse selgelt probleem, eesmärgid, võimalikud lahendused, nende esmane mõju hinnang jne. Ära tuleb tuua ka andmed või viited uuringutele ja allikatele, millest ettepanekud lähtuvad.

Eesti õiguskorras ulatuslikke muutusi kaasa toovatele eelnõudele koostatakse pärast VTK kooskõlastamist ja enne seaduseelnõu koostamist eelnõu õiguslikke valikuid kajastav kontseptsioon.

Alles pärast nende heakskiitmist tehakse põhjalik mõjuanalüüs ja asutakse seaduseelnõu koostamise juurde. Poliitika on legitiimne, kui otsustajad langetavad informeeritud valikuid pärast alternatiivide kaalumist.

Pensionireformi ettepanekute kvaliteetset analüüsi hetkel ei ole. Hiljuti on avaldatud mõned huvikaitse organisatsioonide küsitlused, aga need on vaid paar pusletükki kogu pildist.

Valitsus on lubanud mõju siiski uurida. See on ainuõige samm juhul, kui mõju analüüsi ei tellita eelnevalt välja valitud lahenduse õigustamiseks. Ka Eesti Pank tegeleb pensionireformi mõju analüüsimisega.

Tõsiseid küsimusi tekitab aga võimalik stsenaarium (kuuldus sellest), et pensionireformi eelnõu kõiki Eesti õigusloome hea tava etappe ei läbigi. Eelnõu on võimalik riigikogule esitada läbi mõne fraktsiooni, komisjoni või parlamendiliikme. Sellisel juhul ei pea "kurnavat" kaasamist läbi tegema ja mõjuanalüüsi kvaliteedile saab samuti läbi sõrmede vaadata.

Ka väljapakutud eelnõu menetlemise graafik on ülimalt kiire – oktoobris tahetakse alustada esimese lugemisega, et reform seadustada selle aastanumbri sees. Seadus jõustuks uuest aastast.

Nii tormakas menetlemine ei ole kooskõlas pensionireformi suure mõjuga. Hea õigusloome ja kaasamise tava eiramisel on reformi legitiimsus küsitav, isegi kui õiguslikus mõttes on tegemist JOKK-olukorraga.

Põhjus on lihtne – siiani on eelnõud ette valmistatud suletud kabinettides ja avalikkus ei ole näinud ei reformi kontseptsiooni ega VTK-d. Reformi mõju ei jõuta nii lühikese ajaga osalistega läbi rääkida.

Tükkhaaval avaldatud valitsuse nappide ettepanekute ajakirjanduses kommenteerimist ei saa korralikuks debatiks pidada. Pigem on seni väitlust teeseldud – Isamaa juhtfiguurid meenutavad kangesti Porthost, kes d´Artagnaniga duelli pidamise tegelikku põhjust varjata püüdes toreda loosungiga välja tuli: "Ma võitlen sellepärast, et võitlen!" Pensionireformis on tundeküllaste deviiside asemel vaja rohkem teadmistepõhist sisu.

Olukorda kokku võttes võib väita, et praegusel kursil jätkates ei ole reform riigiteaduslikust vaatest legitiimne. Kuivõrd poliitika eesmärgid ei ole selged, on pakutavate lahenduste toimivus küsitav.

Praegu liigub võimuliit tragöödia tunnustega reformi stsenaariumi poole (protsess ei ole legitiimne, aga poliitika võib anda mingeid tulemusi), aga välistatud ei ole ka fiasko (ei ole resultaate ega protsessi legitiimsust).

Siiski, kas poleks parem sättida kurss eduloo stsenaariumile? Selleks tuleks kinni pidada õigusloome hea tava mõttest, mitte pelgast sättest. Kui valitsusele kõlbab ka tragöödia, farss või fiasko, siis on lugu muidugi sootuks teine.


1 Mallory Compton ja Paul 't Hart, 2018. Book proposal: Great Policy Successes: How Governments Get It Right in a Big Way at Least Some of the Time. https://www.uu.nl/en/files/greatpolicysuccessespdf
3 Shlomo Benartzi & Richard Thaler, 2007. "Heuristics and Biases in Retirement Savings Behavior," Journal of Economic Perspectives, American Economic Association, vol. 21(3), pages 81-104, Summer.

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: